巨灾保险嬗变

□本报记者 朱艳霞 房文彬

人类的发展历史就是一部与风险不断抗争的历史。

来自云南省大理白族自治州漾濞彝族自治县苍山西镇的杨海亮，已经记不清自己经历了多少次地震。“这个地方地震多，房子经常抖”“几次地震后，我家房子就开裂了”“2021年5月那次地震后，老百姓基本都住到街上了，我们都不敢住家里。”他回忆道。

当然，杨海亮关于地震的回忆，还有“政府和保险公司送的牛奶和吃的用的”。此外，便是“过了一段时间，村里说国家的援助费用和地震巨灾保险赔款要发了。很感谢政府记挂着我们”。

同样对巨灾有着深刻印象的，还有浙江省宁波市海曙区石碶街道车何渡村的王建东。他告诉《中国银行保险报》记者，车何渡村地势较低，台风严重的时候，水位能到人的颈部，保险公司都是坐着皮划艇来查勘。

“每次要来台风，我们就把家具、电器等搬到二楼或其他较高的地方，抵抗台风也成了全年中的一项重要工作。10年前政府就给每家每户买了巨灾保险，虽然现在防灾措施很多了，但是台风一来还是会有损失，所以有保险赔付心里会踏实些。”王建东说。

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，地震、台风、洪水等巨灾风险影响范围广、影响程度大。巨灾之下，保险作为经济减震器和社会稳定器的功能逐渐被放大。

近日，我国巨灾保险制度迎来一次“升级更新”。《国家金融监督管理总局 财政部关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围 进一步完善巨灾保险制度的通知》印发，从原有的单一地震风险保障扩展为包含地震、台风、洪水、强降雨、滑坡等主要自然灾害在内的综合性巨灾保障，并实现基本保险金额翻倍。

然而，我国巨灾保险发展仍处于初级阶段，尚存在覆盖面不足、配置比例偏低、功能未能充分发挥等问题。面对新形势，我国巨灾保险如何闯过层层难关，实现高质量发展？

保险意识觉醒

保险被重视，很大程度上源自风险事件给人们带来的触动。

近年来，我国极端天气频发，造成的经济损失也有攀升之势。国家防灾减灾救灾委员会办公室、应急管理部发布的数据显示，与近5年均值相比，2023年各种自然灾害受灾人次、因灾死亡失踪人数和农作物受灾面积分别下降24.4%、2.8%和37.2%，然而倒塌房屋数量、直接经济损失分别上升96.9%、12.6%。

在风险变量不确定性加剧的当下，巨灾保险发挥着风险转移和最大限度辅助受灾群众复工复产的重要作用，凸显了“保险姓保”的底色。同时，在一次次救灾和赔付之中，也促进了全社会巨灾保险意识的觉醒。

2008年5月12日发生的汶川地震，造成8万多人死亡或者失踪，以及8000多亿元的直接经济损失，保险理赔金额为20多亿元，占比仅为0.2%。极低的灾后保险赔付与重大的人员伤亡和财产损失形成强烈对比，发展巨灾保险的呼声日益高涨。

2019年8月，超强台风“利奇马”严重影响宁波。当地迅速启动巨灾保险理赔应急预案，保险行业共受理全市1044个村（社区）报案，累计赔付金额超2000万元。

2021年5月21日，云南大理州漾濞县发生6.4级地震，触发当地巨灾指数保险赔付条件。震后22小时，大理州地震指数保险第一笔4000万元赔款就理赔到账。此外，2021年河南强降雨，保险业赔付超116亿元，占直接经济损失的比例超过了11%。

2023年，台风、极端强降雨相继侵扰广东等沿海地区以及京津冀等地，其中，保险业对京津冀等地特大洪涝灾害已赔付126亿元，广东巨灾保险项目累计支付赔款13.5亿元，为台风、强降雨等灾害救助提供了有力支持。

……

这一笔笔赔款，让巨灾保险成为惊涛骇浪之中的小舢板、安全绳和冲锋舟。

巨灾保险制度，是指对突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、台风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。从国际经验来看，很多国家都将巨灾保险制度作为自然灾害损失补偿的重要工具。

“通过巨灾保险，一是防范巨灾风险、保障和改善民生，帮助恢复社会生产，安定群众生活，维护社会稳定；二是有助于居民培育巨灾风险意识，提升社会应对风险的管理能力；三是可以减轻政府防灾减灾压力，为救灾和灾后重建提供稳定的资金来源，平滑灾害引起的政府财政波动，保障财政的稳定性和可持续性。”中国财产再保险有限责任公司（以下简称“中再产险”）总精算师张利如是评价。

建制度聚合力

巨灾保险的发展需要调动众多社会资源，因此离不开顶层设计。

2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》均提出，要“建立巨灾保险制度”。

近年来，监管部门会同财政部关注群众基本生活保障，针对居民住宅深入开展巨灾保险探索，巨灾风险保障工作初见成效。

2016年5月，原保监会联合财政部出台《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《方案》），配合财政部制定《地震巨灾保险专项准备金管理办法》，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境，引导商业保险公司发挥风险管理、专业技术、服务能力等优势，积极参与地震巨灾保险机制建设。数据显示，截至2024年2月底，城乡居民住宅地震巨灾保险累计为全国2170万户次居民提供8034亿元住宅巨灾风险保障。

“《方案》以地震为突破口，推动巨灾保险在全国范围内落地运行。目前已形成了全国标准化的巨灾保险产品，搭建了统一的运营平台，建立了统一的承保理赔服务标准。”中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体相关负责人表示。中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体于2015年4月成立，参与主体共47家公司。通过组建中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，地震巨灾保险已在全国范围内落地运行。

但是，简单的地震保险责任显然不能充分满足人民群众对台风、洪水等巨灾风险的保障需求。“十四五”规划将“发展巨灾保险”作为今后一段时期的重点工作。2024年中央一号文件首次提及巨灾保险，提出要完善巨灾保险制度。

为此，《国家金融监督管理总局 财政部关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围 进一步完善巨灾保险制度的通知》将台风、洪水、强降雨、滑坡等灾害纳入保障范围，并实现基本保险金额翻倍，增强巨灾保险保障能力，逐步提高巨灾保险普惠性和可及性。

“这意味着我国巨灾保险制度迈上了新的台阶。保险保障范围扩大、保额提升，反映了我国巨灾保障需求的整体提升，同时也反映了我国保险业的综合实力实现长足发展——能够以更丰富的经验，承担更大的巨灾风险责任。此次制度完善，有助于进一步提高城乡居民应对自然灾害的能力。”中国精算师协会会长王和表示。

创新试点有序推进

2024年2月29日，河北省签出全国首单全灾种、广覆盖、长周期的综合巨灾保险保单，意味着全省7400多万群众有了“住房+财产+人身”三层巨灾保险保障。

听到这个消息，河北省涿州市刁窝镇万全庄村党支部书记杨海军激动地告诉记者：“不用老百姓拿一分钱，又多了一层保障，这是党中央对我们的关心。我们要拿出龙年龙马精神劲儿，把灾后重建搞得更好。”

值得一提的是，河北综合巨灾保险设定每5年为一个保险协议周期，根据巨灾发生“低频高损”的特点，通过长周期的开办，储备巨灾风险应对能力。

记者了解到，金融监管总局指导保险公司结合地方灾害管理需求开展巨灾保险试点，为地方政府提供差异化、特色化、定制化的风险保障方案。目前，地方巨灾保险试点有序推进，已在广东、深圳、宁波等10多个省市开展实践探索。

例如，结合当地灾害特点，宁波创新推出全国首个同时涵盖人身伤亡抚恤和家庭财产损失救助理赔的公共巨灾保险，并以自然灾害为主要保障责任范围，叠加突发公共安全事故、突发公共卫生事件、见义勇为保险，形成了“1+3”综合保障方案，保障范围覆盖宁波市1000万人口、400万户居民家庭住宅。落地近10年来，宁波公共巨灾保险责任不断扩展、保障范围不断扩大。

宁波市应急管理局减灾救灾处处长郭建民对记者表示，近年来，宁波市先后遭受多次台风侵袭，公共巨灾保险已经累计启动6次大面积理赔，以及10余次较小规模自然灾害的理赔，不仅使受灾群众普遍受益，而且有效安抚了受灾群众。与此同时，经过近10年实践，政府运用公共巨灾保险改变了过去灾害救助大包大揽的传统方式，提升了灾害救助效率，让宁波这座城市更具韧性。

广东省巨灾保险的创新和特色则在于指数保险的应用——赔付依据为降雨强度、台风风速指数。当降雨强度和台风风速达到或超过预设的阈值时，保险公司不需要查勘定损，即可将保险赔款支付给相关地市政府，由政府统筹用于灾害救助和重建。从2018年到2023年，广东巨灾保险项目累计支付赔款约32.6亿元。

在深圳市，巨灾保险制度持续加大防灾防损费用投入，比例由原来不低于10%增加至20%，用于灾害研究、隐患排查、应急演练、宣传培训等防灾防损工作，引导保险行业资源更多分配给灾害预防，努力减少灾害事故。

种种情况显示，近年来，保险业积极践行巨灾保险制度要求，主动承担社会责任，着力拓展地方性巨灾保险项目，提升参与巨灾保险业务的广度和深度，巨灾保险运营服务体系逐渐完善。

增厚风险防护垫

由于巨灾风险事件发生的不可测性及所造成的损失较为严重，仅靠部分保险机构难以实现对风险的全面覆盖与保障。因此，必须构建多层次风险分散网络，夯实巨灾保险业务可持续发展的基础。

记者了解到，在金融监管总局不断推动下，多层次的风险分散体系也在初步形成。

一方面是构建多层风险分散体系。建立由投保人、保险公司、再保险公司、专项准备金、财政支持或紧急资金安排、赔付回调组成的风险分散体系，增厚巨灾风险防护垫。

具体来看，投保人是地震巨灾保险产品的购买者，以自留方式承担小额度的第一层损失。保险公司和再保险公司承担自留限额内的第二层和第三层损失，专项准备金每年提取，以其余额为限，承担第四层损失。当发生重大地震灾害，损失超过前四层分担额度的情况下，由财政提供支持或紧急资金安排承担第五层损失。在第五层财政支持和其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，启动赔付比例回调机制，对地震巨灾保险合同实行比例赔付。数据显示，截至2021年末，该机制的保险层每年提供30亿元的风险保障。2022年起，机制保障能力进一步提升，保险层提供的风险保障上升至45亿元。

另一方面是丰富新型风险分散渠道。2021年，《中国银保监会办公厅关于境内保险公司在香港市场发行巨灾债券有关事项的通知》发布，支持有意愿的境内保险公司在香港市场发行巨灾债券，将保险风险在资本市场进行分散，进一步提升风险管理水平。2021年以来，中再产险、人保财险先后成功在港发行巨灾债券，巨灾风险分散渠道更加多元。

据中再产险相关负责人介绍，中再巨灾债券运行一年，于2022年9月30日期满，未触发赔付。此次债券发行，一是完整实践了巨灾债券从设立SPI（特殊目的保险公司）、发行、期满、注销的全流程操作，巨灾债券各项功能作用得以验证。二是实现了多方共赢的局面。投资者成功获得巨灾债券收益，公司得到巨灾风险保障，国内巨灾风险分散渠道得以拓宽。

商业化再突破

巨灾保险都是以政府为主导的吗？

面对记者的疑问，平安产险有关负责人告诉记者，巨灾保险涵盖政策性保险和商业性保险。政策性巨灾保险主要指政府出资向保险公司采购，用于巨灾发生时进行社会救助。商业性巨灾保险由商业保险公司提供相关巨灾保险产品，企业或个人自愿购买，目标主要满足企业或个人更高层次、个性化的巨灾保险需求。

目前，商业性巨灾保险已有实例。例如，在云南，2023年9月，诚泰保险联合共保体在大理州创新推出老百姓自费投保的“大理州政策性农房地震保险附加险”，并实现落地销售，逐步构建起以政府灾害救助为基础、政策性保险为基本保障、商业保险为有益补充的三位一体的巨灾风险管理体系。据悉，在为期一个半月的销售周期里（该业务为限期投保业务），累计约2000户农户自主投保了此项业务。

宁波也一直在积极推动商业性巨灾保险，2023年推出“甬家保”家庭生活保险，由太保产险、平安产险等6家机构共同承保，特别设计了保障“加油包”，涵盖因暴雨、暴风、台风、洪水等13种自然灾害导致的家庭财产损失。

“政策性巨灾保险具有覆盖面广的特点，但往往保额较小，主要是为灾民基本保障提供财政补贴。因此，在政策性巨灾保险的基础上补充商业性巨灾保险，能更有针对性地解决个体的保险需求。”平安产险有关负责人表示。

金融监管总局财险司主要负责人尹江鳌撰文指出，要研究构建以政策性巨灾保险为基础、商业性巨灾保险作补充的巨灾风险保障格局，逐步形成“保基础保民生、高普惠广覆盖”的风险保障体系。

巨灾保险应是必修课

尽管目前巨灾保险已得到广泛认可和响应，但我国巨灾保险还处在初级发展阶段，保障覆盖不足的问题较为突出。

云南省大理市应急管理局减灾救灾和物资保障科科长杨晓军对记者表示，“大理州地震保险的效果是有目共睹的，但还需要持续升级和优化”。

杨晓军表示，现阶段，大理州地震保险还属于比较基础性的以地震为主体保障的模式，虽然多次优化方案，但保险责任仍旧比较单一，相较于云南省内同样由诚泰保险牵头落地的普洱试点，大理州缺乏综合性的多灾因农房保障。

“于云南，于大理，巨灾保险不是选修课，而是必修课。”杨晓军说。

中央财经大学中国精算科技实验室主任陈辉表示，运用保险参与防灾减损及灾后补偿，守护人民群众生命财产安全，是社会治理现代化的重要标志。从国际经验看，自然灾害的保险赔付金额占灾害直接经济损失比例可达30%-40%，而我国还不到10%，保险的作用尚未得到更有效发挥。

平安产险有关负责人表示，目前我国巨灾保险试点主要集中在广东、云南等巨灾风险集中的少数南方省市，地区覆盖率不足30%。

“巨灾保险发展还存在可负担性难题。我国巨灾风险地区差异很大，一些巨灾风险高的地区社会经济条件相对落后，风险高、费率高与当地居民的支付能力形成矛盾。”张利表示，如何提高社会投保积极性，将居民的隐性需求转变为现实需求，是提高巨灾保险覆盖面的关键点之一。

王和认为，综观全球巨灾保险制度建设，面临的最大难题是偿付能力问题，即巨灾风险暴露和可能导致的损失是难以通过传统精算技术预测和估量的。如何科学地进行定价和风险准备，如何做到“保得起，赔得起”，都需要进一步研究。

推进高质量可持续发展

未来巨灾保险如何实现高质量发展？多位受访人士提出，在政府部门主导下，通过立法对巨灾保险制度进行规范，并设立巨灾风险专项财政基金，争取国家对巨灾保险的进一步支持。

陈辉表示，面向未来，保险业需要从服务中国式现代化的高度推动巨灾保险发展，同时要加强与财政、应急管理部门的协同，推动构建中央财政支持的国家巨灾保险保障体系，完善多层次巨灾风险分散机制，提升运用资本市场分散巨灾风险的能力，为巨灾保险发展提供有力保障。

“建议政府、监管、保险公司加强巨灾保险宣传教育，提升广大人民群众对巨灾风险的认知及安全自救能力，降低社会风险。”平安产险有关负责人表示，公司将持续发挥“保险+科技+服务”优势，为客户提供灾前识别风险、灾中监测预警、灾后抢险救灾服务，提升巨灾保险风险减量服务质量。

“对于大理州而言，经过9年试点，我们进一步规范和梳理了保险与政府应急救援工作的衔接与融合工作，也更加直观地感受到巨灾保险的价值。下一步，我们将围绕增加保障对象、围绕‘基层困难’，联合保险公司设计响应类专题保障。同时，基于大理州地质灾害隐患的客观情况创新研发搬迁类保险保障，继续为最需要巨灾风险保障的农村居民提供服务，持续践行应急救援工作的政治性、人民性、专业性。”杨晓军表示。

金融监管总局有关部门负责人表示，下一步，将总结巨灾保险发展经验，立足中国基本国情，逐步形成“保基础保民生、高普惠广覆盖”的中国特色巨灾保险制度，鼓励有条件的地方积极开展综合巨灾保险，不断提升巨灾风险应对能力。同时，指导保险公司丰富巨灾保险产品供给、开发巨灾风险模型、提供防灾减损服务，从单纯的事后理赔者向提供“事前防灾减损宣传、事中积极救援、事后高效理赔”的风险管理者转变，着力提升全社会保险意识和风险管理水平。