以“点状供地”制度解决乡村产业用地困境

土地问题是关系乡村振兴的核心要素。盘活农村土地，吸引资本、人才、科技等优质要素下乡，有助于发展乡村旅游、促进农民增收，打通城乡要素流动。作为一种灵活、精细的土地利用制度，“点状供地”不仅可以极大地减少土地占用指标，而且有效解决了项目用地报批成本高的问题，有利于乡村休闲项目落地。

推行“点状供地”时机基本成熟

“点状供地”是指在城镇开发边界外不适合成片开发的区域，根据项目地形、地貌特征，依据建筑物占地面积等点状布局，将项目用地分为永久性建设用地和生态性保留用地。其中，永久性建设用地按照“建多少、批多少、供多少”的原则进行点状报批，根据规划用地性质和土地用途点状灵活供应，剩余用地可只征不转，按照租赁、划拨、托管等方式向项目业主方提供用地。

出台“点状供地”宏观政策。近年来，中央和地方相继出台了一系列政策文件，大力推进土地集约利用。例如，2023年中央一号文件明确提出，总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿的前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决土地细碎化问题。自然资源部、国家发展和改革委员会、农业农村部联合发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，指出“在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴”。目前，四川、海南、浙江、广东、吉林、安徽、重庆等地均已突破性地采取“点状用地”方式为休闲旅游项目落地谋出路，打造了莫干山裸心谷、宁波九龙湖度假村、四川洪雅县七里坪康养文旅产业、安徽星空文旅康养综合体、重庆武隆“归原小镇”等一批优秀的旅游休闲项目。吉林省发布“吉林旅游冰雪令”提出，凡投资乡村旅游项目，符合各类规划的可实现“点状供地”。四川、安徽、海南出台相关政策支持“点状供地”模式落地执行，广州市提出农牧渔种植养殖用地、生态保留用地、设施农用地等规划用地手续办理程序。这些省市的成功经验为浙江温州市推行“点状供地”制度提供了重要经验。

温州市初步探索“点状供地”试点。浙江是全国首批开展低丘、缓坡、荒滩等未利用土地开发利用的试点省份之一。自2018年浙江省政府办公厅出台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发〔2018〕64号）以来，温州市积极推进文成百丈漈天湖庄园、苍南县金乡镇燕子湾森林文化休闲园、鹿城金岙谷乡村休闲项目、文成蔬康农业产业园、泰顺云湖天地养生养老服务中心二期、永嘉楠溪小镇·溪山庄园等6个省级试点项目，采用点状利用、点状供地，以垂直开发等方式保障项目实施。2020年7 月，温州市自然资源和规划局在《关于市十三届人大五次会议第449号建议的答复函》中明确表示，“温州乡村文农旅项目中采用点状供地没有政策障碍”。2021年温州一号文件提出，“完善国土空间规划编制，全面衔接农业农村产业发展专项规划和村庄规划，按耕地面积千分之五标准定点落位农业农村产业发展用地，并调整为一般耕地和允许建设区。每年新增建设用地计划指标不少于5%用于乡村产业发展”。因此，温州市推行实施“点状供地”有机遇、有基础、有经验，但离全面实施推行还有一段距离。

推行“点状供地”社会需求迫切

乡村休闲旅游项目三产融合度高、产业链类型丰富，需要配套一定规模的住宿、餐饮、观光、服务等基础设施用地和经营性用地，例如，停车场、接待设施、民宿、餐饮设施等。但受“基本农田保护区”“设施农业用地范围”“建设用地指标”等多重制约，乡村供地、农地转用、占补平衡指标等问题无法解决，传统成片用地的供给方式又会造成很大的土地浪费，这一矛盾已成为长期制约乡村产业发展的瓶颈和困扰乡村振兴的痛点。

土地成本高，农业用地价格有待 降低。在建设用地年度计划指标稀缺的背景下，各地能获取用于农业发展的用地指标非常有限。温州具有“七山二水一分田”的地貌特征，土地资源的稀缺性进一步推高了土地地价。据调查，温州市工业用地（用海）的价格为一亩100万元以上，远超出农业企业的承受能力。例如，某农业公司以特产杨梅、瓯柑为生产原材料，已开发冻干瓯柑含片、冻干杨梅含片等十多种食品，获得2项国家发明专利。但由于温州市没有食品加工用地，无法审批“食品强制生产许可证”，农业深加工产品无法上市销售。按照传统供地方式，用地要走“招拍挂”程序，以每亩几十万元的拆旧复垦费为标准，需耗资上千万元，成本高、投资回收期长，企业难以承受。“点状供地”通过分散划块、点状分布的用地选址，有效提高了土地利用的精细化、精准化、集约化程度，降低用地成本，为社会资本进入乡村提供了政策通道。

耕地保护严，农业设施用地有待扩容。长期以来，不少农旅融合项目“见缝插针”或“打政策擦边球”，采取在农用地之上“离地挑高建木房”的方式，或以“临时生产用房和农业附属设施用地”之名进行开发建设。随着国家耕地“非粮化”“非农化”政策的提出，设施农业用地限定为直接用于农业生产的项目用地，其他经营性用地均不能作为设施农业用地审批。例如，以农业为依托的休闲观光度假场所，农产品加工、销售等所需的收储仓库、厂房、营业用房等均被纳入建设用地管理，排除在设施农业用地之外。原来建成的一些“大棚房”只能被迫拆除。例如，温州市原来唯一一家瓯柑深加工企业因管理用房违章被拆，无法继续拓展一二三产业融合项目，其加工产品已转让给其他企业。而“点状供地”充分利用“土地边角料”，为实施各类乡村产业项目及其配套的基础设施和公共服务设施建设提供土地要素保障。

投资保障弱，经营权融资政策有待完善。新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》从法律层面明确了“三权分置”政策。但现行法律政策对于土地价值评估标准、经营权抵押客体范围等规定模糊，休闲农业项目实践中，土地经营权抵押融资难以实现。某农业精品园的负责人说：“在一次农业产业联合理事会上，当银行经理介绍支农金融产品后，一位副会长提问‘自己已在当地投资了4~5千万元，但无建设用地、无产权，能在银行抵押贷款吗？’银行经理说不能贷。可见，农业企业有多难。”资本下乡的投资商由于与农民沟通需要相当的时间与精力，在实际操作中面临抵押融资难、农户毁约等问题，常常面临项目半途而废的风险。而“点状供地”通过先转为国有建设用地、后公开出让方式获取，因而所建项目具有产权，避免了和村民产生纠纷的问题，确保了项目投资的可靠性。

推行“点状供地”重在谋划

在“统”上求实效，编制实用性村庄规划。“点状供地”政策无法有效推广的一个重要原因是缺乏实用性村庄规划，涉及农业的空间管制规则尚未确定，农旅项目建设规划与土地利用、城乡规划又没有很好地衔接，在土地性质转换上困难重重。因此，建议尽快编制国土空间规划体系下的“多规合一”实用性村庄规划，从标准化、法定化、法治化三方面对乡村振兴“点状供地”工作制定相应的实施策略。对于整理聚合的各县市区“点状供地”，划定预留指标、分配指标，分期分批实施。

在“减”上谋发展，开源节流盘活存量资源。土地资源紧缺长期存在，但乡村中不乏可开发利用、发展乡村旅游的闲置地、低效用地、闲置房屋。因此，要坚持集约用地原则，在“减”上谋发展，通过开源和节流实现减量提质，优先支持乡村振兴战略实施。在节流方面，避免低效用地，注重提升土地的精细化利用程度，有效整合低效存量建设用地，在开源方面，统筹集体建设用地。通过细致谋划，真正实现以减促精、减中提质。

在“供”上划红线，建立准入负面清单。“点状供地”破解了乡村休闲项目用地保障的瓶颈，促进了乡村发展，但在推广应用过程中，应加强顶层设计，避免打政策“擦边球”，即戴着设施农用地、临时用地的“帽子”非法取得建设用地，更要避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。因此，通过“点状供地”开发的乡村休闲项目，要划定“点状供地”负面清单，坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济。对于土地利用总体规划、城乡规划和村规划确定的禁止建设区，生态保护红线划定范围，各级各类自然保护地，以及商品住宅、别墅类房地产、私家庄园、私人别墅等情形，均不得纳入“点状供地”范围。

在“点”上做文章，控制“点状用地”建设强度。实用性村庄规划属于法定规划，也是详细规划，必须明确规划建设用地的建设强度指标。为避免“点状供地政策”与“国土管控要求”出现矛盾，需要在实用性村庄规划中落实“点状用地控制图则”。因此，建议一方面，把“点状供地”指标分配到各乡镇街道，在通过评审后的村庄规划成果中确定其建筑坐标及用地边界，最终通过土地权证“盯死”点状用地范围；另一方面，控制用地范围内的建设强度，明确建筑建设高度和密度范围，避免出现违法建筑。