加快补齐金融法治短板 完善金融治理体系

2022年全国两会期间，与会代表委员聚焦我国金融领域法治的痛点短板建言献策。新的经济金融形势呼唤更完善的法律设计，及时打牢补丁、适时筑起藩篱，完善金融法治保障体系对于打通中国经济血脉，推动金融法治行稳致远具有重要意义。 

法治是金融治理的合理内核

法治是金融市场运行的主线，其核心内容是良法善治，良好的立法可完善制度供给，界定相关市场主体的权利、责任和义务，明确市场主体预期，降低交易中的摩擦和纠纷成本。从宏观上看，良好的制度供给与有效的治理可高效调配市场资源，促进数据、资金、人才、技术等生产要素组合配置以实现效用最大化。从微观上看，良好的制度和高效治理可保障特定企业主体、投资者的合法权利，化解交易主体纠纷，维护金融市场秩序，实现健康稳定发展。

法治有助于金融体系回归本源，促进普惠金融走好“最后一公里”。在万物皆可金融的趋势下，公正合理的法律体系可为金融运行提供规范，避免金融泛化，引导金融脱虚向实。

法治是规范金融监管和防范金融风险的重要依据，是维护金融安全和稳定的基石。数字化、智能化技术与金融深度融合产生了金融科技新业态，近年来飞速发展的区块链金融，使得金融风险具有复杂性、跨域性和转化性的特征，对金融体系安全及广大金融投资者的财产安全产生威胁。法治可有效弥补金融监管的短板，协调金融稳定政策，落实金融风险处置责任，平衡金融安全、效率与投资者权益保护的关系。同时，法治指导下的多元化司法纠纷解决机制可有效协调金融契约的复杂矛盾和各方主体的利益，将风险控制在有限范围并逐步化解。

我国金融治理的“三大短板”

金融组织层面权责不清晰。当前，我国非银支付机构、征信机构以及农村中小银行等金融机构缺乏相关法律制度，影响金融政策传导，容易滋生金融风险。就支付机构而言，目前部分非银支付机构存在多重身份，资金业务和支付业务混同，直接为企业开立对公支付账户等不规范行为给监管带来挑战。就征信机构而言，在法治化过程中存在监管过度偏重事前准入，同时在准入标准上，有关机构“独立性”和“政府背景”标准的判断不明确，导致未能有效调动政府和市场两方的积极性。就农村中小银行而言，农村中小银行主体地位和法律关系不明确，特别是市场地位的独立性不明晰，自主权限受到限制，服务乡村振兴的政策要求与中小银行的动力和能力存在错配，农村金融机构和省联社在改革过程中存在一股独大、关联交易、挪用资金等问题。诸多实践中的风险问题有待良好的制度供给，及时补齐缺口。

监管尚未全覆盖金融行为与活动。金融科技驱动下的部分创新、跨界的金融活动未得到有效规制，且风险处置机制不健全、处置工具不充分、市场化法治化处置手段不足，导致金融违法成本偏低。在银行业金融机构中，某些股东违法违规行为已成为银行业金融机构，尤其是一些中小银行风险事件的来源之一。在征信领域，征信机构在个人和企业数据收集、使用和流转过程中的不合规操作，不仅损害信息主体合法权益，还会扰乱征信市场秩序。在区块链金融领域，近年来市场对虚拟货币、NFT（非同质化通证）和元宇宙等概念和金融产品进行大量炒作，对包括金融安全在内的公共利益产生危害，同时也损害了公民的合法财产权益。目前我国政府和监管部门对相关金融行为及上述金融新业态的法律属性、合法性、法律效果的评价及归责的法治体系尚不全面，金融稳定与安全仍存在风险，迫切需要相关制度和执法机制的完善以缓释风险。

金融稳定和监管法律实施不到位。当前我国金融监管关于金融稳定的法律规定较为分散，存在新领域制度空白、制度滞后、中央和地方横向与纵向金融监管协调和处置责任分配不明确等问题。以《中华人民共和国银行业监督管理法》为例，两会中有代表认为自2004年该法制定实施后，仅在2006年进行过修改，部分规定相对滞后，面对新的实践问题和监管形势，难以满足监管需要，相关建议值得高度重视。

“三个关键点”推动金融法治行稳致远

关键点一：完善金融组织的顶层法律制度设计。以立法保障金融组织的权利，明确责任边界，从体系和内容上全面填补细分领域的金融法治短板。体系上，形成“法律+行政法规+规章及配套制度”三位一体的金融法制体系，填补细分领域的制度空白。加快出台、修改和更新相关法律，例如《农村中小银行法》《基金法》《征信法》，为相关组织主体提供完善的制度体系。在正式法制出台前，可暂由中央金融监管机构会同市场主体制定一些原则性文件，供市场主体参考，为后续正式立法积累经验。推进《私募基金管理条例》《非银支付机构条例》等行政法规的制定和出台，补充制定细分领域的规章、标准等规范性文件，并督促指导相关行业协会同步调整自律规则。内容上，完善金融组织法设计，落实金融法治责任。扩大监管规制的组织主体范围，如将银行业金融机构的大股东（或实际控制人、一致行动人）纳入金融监管范围，明确金融机构的法律主体地位；压实金融机构主体的法律责任，明确金融机构大股东、外包机构等主体违法的法律责任，完善公司治理、从业人员监督和金融消费者权益保护的法律制度；实施差异化治理，针对农村中小银行制定有别于国有银行、股份制银行和城商行的监管政策。

关键点二：强化金融行为的穿透式监管执法。多措并举运用功能监管，对金融科技业态按照实际功能和金融行为穿透式执法，建立自上而下的金融风险监测、预警、防范和处置制度，特别是注重事中、事后的全流程监控，完善金融风险法治化治理手段。以征信市场的行为监管为例，应推进征信体系市场化，破除个人征信业准入的“玻璃门”，明确信用信息的定义及征信管理的边界。规范征信业务全流程，强化信用信息安全，依法合规跨境使用以及提高征信业务的公开透明度是规范征信业金融活动的关键抓手。在此过程中，针对违法行为制定针对性的处置措施，提高行政处罚力度，做到“违法必究、执法必严”。

关键点三：建立规范健全的金融稳定和金融纠纷解决机制。金融稳定层面，在更新和贯彻《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国证券法》《地方金融监督管理条例》等法律法规的基础上，探索改进央地横向与纵向的监管协调机制，压实地方金融风险处置责任。目前学界和业界关于制定《金融稳定法》的呼声较高，但仍需考虑立法的成本、必要性与运行实效，或探索除立法之外的法治方式，如引入市场化机制、设立金融稳定保障基金，协调全国范围内的金融风险处置活动。同时在金融风险治理中，应以法治保障强化政策的实施效果，有效抑制政策波动，为贯彻落实政策和监管执法提供合法性依据，如增强金融风险整治活动的常态化法律论证、补充金融科技创新监管试点的法律依据等。此外，金融法治的落实离不开以法律形式确立的金融纠纷调解机制，可由监管部门牵头制定《金融纠纷调解条例》，发挥多元解决纠纷的作用；设立全国性金融纠纷调解委员会，构建消费者投诉和金融纠纷“一站式”解决机制。通过将金融纠纷调解设置为金融民商事诉讼的前置程序，助力化解金融风险，筑牢金融创新效率和安全的“防火墙”。