资本是金融机构抵御风险的最后一道防线，而资本充足率则是监管评估这道防线安全牢固性的核心指标。如何适应业务规模的扩大、资产质量的变化及时补充资本，以满足监管要求，成为商业银行共同面临的挑战，对于中小银行而言尤其如此。
自2020年7月国务院常务会议决定允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金以来，地方政府陆续通过专项债券为当地中小银行注资以化解中小银行风险。国资入股中小银行蔚然成风，国资接盘入股成为目前中小银行补充资本的有效途径。毋庸置疑，国资入股中小银行，对于有效化解中小银行信贷风险、增强中小银行资本实力和抵御风险能力具有现实意义。但是，作为中小银行资本补充的一种渠道，国资入股的利弊需要辩证看待。
中小银行补充资本有多迫切？
数据显示，从资本充足率绝对值看，当前我国中小银行资本充足率总体偏低，明显低于行业水平，正面临巨大的资本补充压力。截至2023年二季度末，我国商业银行资本充足率为14.66%，其中城商行、农商银行、民营银行资本充足率分别为12.44%、11.95%和12.06%，明显低于行业平均水平，更是远低于国有大型银行16.89%的资本充足率水平。当前，中小银行补充资本的压力主要来自以下几个方面。
净息差收窄态势直接削弱中小银行资本补充能力。在利率市场化持续深化、LPR持续下行的背景下，净息差收窄是商业银行面临的共同压力。以县域客户为主要服务主体的城商行及农商银行在吸收存款方面的优势不及大型商业银行和股份制银行，在市场中融资能力也相对较弱，使其负债结构单一、负债成本压降空间有限，受利差收窄影响更为明显。政府部门在疫情期间推出的各项纾困政策和疫后经济恢复的降本让利导向，客观上推动着中小银行贷款利率下行。两方面因素叠加，导致中小银行利差收窄的程度明显大于大型银行，对其内源性资本补充能力的制约日益凸显。
信贷风险上升导致的贷款损失准备缺口，对中小银行资本造成一定侵蚀，核心资本补充压力增大。截至2023年6月末，商业银行不良贷款率为1.62%，其中国有大型银行、股份制银行、城商行、农商银行、民营银行分别为1.29%、1.29%、1.9%、3.25%、1.59%。城商行、农商银行和民营银行不良贷款率明显高于国有银行、股份制银行，其中农商银行不良贷款率为行业平均水平的2倍多。
从风险暴露的速度看，中小银行不良贷款余额同比增速明显快于行业平均增速。截至2023年6月末，商业银行不良贷款余额同比上升8.34%，其中国有银行、股份制银行、城商行、农商银行、民营银行不良贷款余额同比增速分别为9.17%、1.29%、12.54%、8.72%、195.15%，民营银行不良贷款增速显著高于其他类银行机构。
2023年上半年，商业银行新增不良贷款中，50%来自中小银行。而不良贷款需要银行通过占用当期经营利润计提拨备来化解，不良率高、不良增长快都将直接影响资本水平。中小银行不良贷款的增加致使其风险加权资产规模进一步扩大，因此导致核销规模和风险拨备计提增加，直接侵蚀其利润，使其补充资本的需求更加迫切。
监管规制的完善客观上增大了中小银行补充资本的压力。集中体现在资管新规和即将实施的资本新规对中小银行补充资本的压力增大。一方面，资管新规的实施增大了中小银行补充资本的压力。资管新规明确规定标准化业务的范围和有效压缩非标业务的监管导向。而非标业务主要面向中小银行，存量非标业务回表势必使中小银行面临风险加权资产的大幅上升，对银行资本补充形成倒逼，在整体结构上增加对中小银行的资本消耗。另一方面，即将实施的资本新规提高了最低资本要求，增加了风险覆盖范围，调整了资本计入标准，增大了风险加权资产总额，给地方中小银行带来一定的资本达标压力。其中，按照资本新规要求，超额贷款损失准备虽可计入二级资本，但计入部分不得超过对应风险加权资产的1.25%，这对超额准备占比高的地方中小银行核心资本的补充影响较大。
“二永债”续发困难对中小银行资本补充的压力。“二永债”，即二级资本债、永续债的合称，本是中小银行补充二级资本、其他一级资本的有效渠道，此前也受到中小银行特别是非上市银行的追捧。提前赎回“二永债”以维持续发债的良好评级是商业银行的通常做法。但是，近年来一些中小银行因盈利能力下降或担心赎回后资本充足率状况进一步恶化而拒绝赎回，这将从整体上影响中小银行续发的外部评价、增大续发的成本和难度。二级资本债频遭“拒赎”，凸显出中小银行面临较大的资本补充压力。这或成为一个死循环：因为资本充足率低，拒绝赎回二级资本债，而因此降低信誉与评级，使得续发二级资本债可能性变小，进一步加剧资本压力。
此外，中小银行受自身体制机制和公司治理方面固有短板制约，在资本补充方面面临诸多困惑，包括现有股东不愿增资甚至减持、新的潜在股东不敢或者难以进入等一系列问题。
细数中小银行补充资本之路
商业银行补充资本渠道的选择，很大程度上取决于其资本结构，即针对资本总量和结构存在的资本短板，采取相应的资本补充方式。适应多层次监管资本要求，不同类型的资本补充工具对应着不同层次的监管达标需要。
对于中小银行特别是非上市银行而言，资本补充渠道相对较窄。通过发行可转债等方式来补充银行核心一级资本的渠道仅适用于上市银行，且发行门槛高、难度大。因此，中小银行特别是非上市银行基本依赖通过未分配利润补充核心一级资本。但地方政府中小银行专项债的出现一定程度上弥补了中小银行核心一级资本补充工具的不足。其他一级资本的补充方面，永续债为非上市中小银行补充其他一级资本的主要渠道，但因久期较长，永续债市场风险资本消耗较高，且无助于降低核心资本充足率达标压力。二级资本补充方面，目前中小银行可依托的主要是发行二级资本债。尽管提取超额贷款损失准备补充二级资本也是一种选项，但因超额贷款损失准备的提取上限限制且被提取部分将直接反映在当期损益，影响所有者权益，机构缺乏动力，因此发行二级资本债比较符合中小银行实际。
总体上，相较国有大型银行和全国性股份制商业银行，中小银行尤其是非上市银行利用上述渠道来补充资本仍然有较大困难。特别是受2023年以来多家农商银行不提前赎回二级资本债的影响，市场配置中小银行“二永债”的积极性受挫，发行难度提升。而地方政府中小银行发展专项债为中小银行提供了一条效率更高、可补充核心一级资本的渠道，成为中小银行化解风险和增强资本实力的重要创新资本工具。
辩证看待国资入股的利与弊
在当前中小银行资本渠道有限，且“二永债”等常规资本补充渠道受各种因素制约的情况下，地方政府以中小银行发展专项债模式补充中小银行资本有其现实可行性和实践意义。总体而言，这一资本补充方式有利有弊，其功能的发挥尚需相应的配套机制。有利的方面体现在：
一是有助于中小银行获得政府信用加持，在增强资本实力的同时进一步提升资本积累能力。地方政府向部分高风险中小金融机构注入资金、可变现资产，或通过国有资本运营公司注资的方式，为中小银行补充资本，有助于增强中小银行服务当地民营小微企业的能力。地方国资接手中小银行股权，可在一定程度上恢复中小银行的股权融资能力，并在业务资源上给予中小银行更多的支持，拓宽中小银行的资本补充渠道，增强中小银行外源性资本补充能力。
二是有助于强化地方政府防范区域性金融风险的主体责任。按照“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”的要求，在防范地方金融风险方面，当地政府负有主体责任。地方政府通过注资或增资来化解风险，既可缓解中小银行资本补充的压力，解决可能出现的资金矛盾，有助于恢复中小银行的股权融资能力，有效避免发生区域性金融风险。同时，也有助于促进中小银行持续经营。地方政府采取认购转股协议存款注资方式，在转股触发事件上，设置了有别于永续债的持续经营触发事件（即核心一级资本充足率降至5.125%以下）。这将有助于强化国资注入时对中小银行持续经营而非仅仅处置风险的考量。
地方国资入股中小银行，从注资形式看，契合中小银行补充资本的结构性需求。对于中小银行而言，无论是一级资本还是二级资本，其补充渠道和压力都客观存在；受盈利能力、风险管理能力等方面制约，资本补充压力主要集中在核心一级资本不足。在这一方面，中小银行恰恰缺乏合适的补充工具。地方政府以专项债募集的资金将通过认购可转债的方式向银行注入核心一级资本，弥补了中小银行，尤其是非上市中小银行核心一级资本补充工具不足的痛点。
三是有助于促进中小银行优化股权结构，完善公司治理。中小银行普遍面临股权治理不够完善、经营风险较大等难题，引入国资可以起到纾困、优化股权结构、提升抗风险能力的作用。近年来，尽管监管部门持续开展银行保险机构股权和关联交易专项整治，大力查处“资本不实、股东不实”等违法违规行为，相关问题查而难禁。对于大多数中小银行而言，股权比较分散、股权关系混乱、复杂，往往出现没有实控人的情况。国资进入之后，掌握控股地位，有助于促进中小银行化解股权风险、稳定股权结构。
需要注意的是，国资入股中小银行实际效能的发挥取决于诸多因素的协同，需要按照其实际注资方式和载体进行评估。尽管国资入股中小银行不存在制度障碍，而且在补充中小银行资本方面具有“及时雨”的作用，但存在以下问题。
一是国资入股中小银行本身面临供给约束性和供求错配性。一方面，在对象上的错配。中小银行发展面临诸多困境，包括股权分散且股东结构不稳定、公司治理难度高、关联交易问题频出等。如果单纯从国企出发，其注资一般更倾向于股权结构相对集中、不复杂，在当地有一定影响力、发展稳定且有直接业务关系的银行。这或形成一种错配，即资本补充压力大的银行往往是股权结构不稳定、治理难度高的银行，因此急需国资注入的银行未必容易获得国企支持。另一方面，在区域上的错配。地方法人机构补充资本，如果寻求国有资本注入，大概率由当地国企注入。这或形成两方面的悖论，越是资本补充压力大的中小银行，其所处的经济发展环境或相对落后，地方政府的财力也往往捉襟见肘。
二是国资注资在化解中小银行风险方面的实际效果。如果国资注入的载体是政府融资平台，其效果则需再评价和关注。这类名为国企实为主融资平台的企业，其“厚实”的资产背后往往多为土地等固定资产，真正资金实力雄厚的国企并不多。实际上，国企往往是银行信贷投放的主力军。因此，国企对中小银行的增资来源很可能是银行信贷资金。这类国企的增资，从化解风险的角度看，无异于“左口袋掏到右口袋”，不利于从根本上化解风险。
三是对中小银行独立、商业可持续经营的影响。国资注入中小银行的基本导向应是引资兼引治，即通过国资的注入推动中小银行公司治理的完善。但是，如果国资股权运用不当，可能导致银行治理结构失衡，影响其独立经营和风险控制能力，产生负向效应。不排除出现地方政府借城投公司入股之机干预银行正常经营、为政府隐性负债提供融资支持甚至出现利益输送的情况。而且，如果过度依赖国有资本补充中小银行资本，也可能限制市场竞争，导致银行业服务效率低下。
综上所述，地方国资入股中小银行是一种补充资本手段，但并非“灵丹妙药”，仅仅依靠国资注资难以有效解决中小银行的发展难题。在“国字号”注资的同时，还需同步推进中小银行改革，进一步提升中小银行的经营管理效率和风险管控能力，在增强中小银行资本积累能力的同时，优化公司治理结构和资产负债管理，在资本充足率管理上实现分子、分母策略齐头并进。
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