自2000年我国在江苏开始探索深化农村信用社改革以来，全国农信机构体制改革扎实推进、服务能力明显提升、竞争力显著增强。但面对新的发展环境和经济社会高质量发展要求，农信机构管理体制不顺、经营效率不高、竞争力不强和风险压力加大等问题凸显，农信机构改革又到了“深水区”，亟待进一步深化。根据中央金融工作会议“着力打造现代金融机构和市场体系”“有效防范化解中小金融机构风险”要求，为加快建设金融强国，要在客观总结二十三年来改革成效的基础上，根据金融发展的客观规模和我国国情，深入研究进一步深化农信机构改革方案，从顶层上指导各地因地制宜有效开展新一轮深化改革。
农信机构改革历程
江苏探索。2000年7月，经国务院批准，中国人民银行和江苏省政府在江苏全省进行农村信用社改革试点。一是以县为单位统一法人，将原有1746个农信社和81个县联社，合并为82家独立法人县（市、区）联社。二是成立农村信用社省联社，由82县（市、区）联社按合作制原则出资组建江苏省农村信用合作社联合社。三是组建农村商业银行。推进多元化产权改革，对常熟、张家港、江阴三家农信社进行股份制改革。
八省试点。一是以法人为单位改革信用社产权制度。因地制宜，分类指导，以法人为单位改革农村信用社产权制度，鼓励各类资本持股，相互融合，探索适合农村信用社特点的多种有效的产权模式和组织形式。二是信用社的管理交由地方政府负责。明确试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。
全面推进。一是扩大试点范围。将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、市）。二是多种产权形式。提出有条件地区的省联社可改制为农村商业银行、农村合作银行或金融控股公司。三是给予政策扶持。对试点地区农村信用社，继续按2002年底实际资不抵债数额的50%（1650亿），由人民银行发行专项中央银行票据或安排中央银行专项借款，其中专项中央银行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。央行再给老少边穷地区616家农信社增加资金扶持33亿元。
二十三年来，全国农信社基本达到了“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的改革初衷。
农信体制改革主要模式
改革二十三年来，农信机构管理体制已逐步形成四种模式。
控股公司模式。2008年12月，经国务院批准，宁夏在原自治区联社和银川市联社金融业务的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人，共同发起成立了全牌照的宁夏黄河农村商业银行，通过自上而下参股形式，按照18%—51%比例参股、控股辖内19家县市联社，并行使原自治区联社对辖内机构的指导、协调职能，通过持股公司模式以资本为纽带管理辖内法人机构，形成了“1+19”省级农商银行自上而下持股县级农信机构的改革模式。
统一法人模式。主要是农村中小银行以省、市等为单位合并重组，目前已形成了六种模式：第一种是省级农商银行。以省（市）为单位，将农信机构合并为统一法人，组建省级农商银行。第二种是计划单列市农商银行。计划单列市合并辖内农信机构成立统一法人农商银行。第三种是省会城市农商银行。2010年1月，四川在原成都市农村信用社基础上改制成立成都农商银行。此后，广州、武汉、长沙、西安、哈尔滨等全国大部分省会城市将农村信用社合并成立统一的农商银行，这些农商银行大部分独立于省联社。第四种是以地市为单位统一法人。2009年10月，经国务院同意，原银监会批准江苏常州市合并辖内武进农商银行、4家县区联社组建江南农村商业银行，成为全国首家地市级股份制农商银行。此后，广东东莞、潮州，四川攀枝花等多地推进以地级市为单位合并重组农商银行。第五种是以地（市）城区为单位统一法人。2011年初，原银监会提出“支持地市所在城区农信社、农合行、农商银行整合为地市农商银行”，此后，广东江门、潮州，江苏徐州，陕西榆林、汉中等地城区农信社合并成立农商银行，目前全国大部分地（市）城区均合并成立了农商银行。第六种是辽宁农商模式。辽阳农商银行、辽宁太子河村镇银行因违法违规经营出现重大金融风险并进入破产程序，资产、人员被沈阳农商银行承接。2023年8月，国家金融监督管理总局批复同意沈阳农村商业银行股份有限公司与北票市、北镇市农村信用合作联社等30家农村信用合作联社以新设合并方式组建农村商业银行。合并重组、统一法人，通过资产业务整合，有利于形成集中优势和竞争力，降低管理成本和运营成本，解决小机构发展空间较小、可持续发展能力弱问题，在广度、深度上加大对区域和农村经济的支持力度,树立农商银行良好品牌形象，形成了规模效应。
联合银行模式。相关部门已批准浙江、山西、河南三省成立农商联合银行，有两种模式：一种是自下而上入股的浙江模式。2022年4月11日，浙江农商联合银行获批开业，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，由下向上注资，成为省联社改革落地的“第一单”。浙江认为，这种“小法人、大平台”模式可以兼顾防控金融风险和坚持支农支小，在坚持县域法人定位的基础上增强省级大平台的服务功能；另一种是自上而下参股的山西模式。以原省联社为基础，通过财政出资为主、市场募集补充为辅的方式发起设立组建山西农村商业联合银行，改革采取省级参股市县级“上参下”模式，依据省政府授权，对辖内农村商业银行（农村信用社）履行管理、指导、协调、服务职能。
广东农信模式。广东农信机构改革尝试“1+N”适度竞争的格局，探索“几大不同群体独立发展”多银行集团的并存形式，特色鲜明，将广州、东莞等7家改革较早、规模较大、经营较好的头部农商银行脱离省联社“自立门户”，管理权移交当地地方政府。
农信机构问题突出
省联社管理体制不顺。作为上一轮农信社改革的产物，省联社在管理、指导、协调、服务等方面发挥了一定作用，但随着改革的深化，政企不分、责权利不对等等体制性制度性问题突出。一是职责定位不清。省联社身兼服务平台、管理者和经营主体三重身份，行政管理、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突。二是管理体制不顺。一方面，省联社接受自上而下的行政委托，成为省级政府的代理人，管理全省农信社；另一方面，又通过“下参上”的股权关系，接受自下而上的公司委托，维护和服务作为股东的社员行。这种管理体制，省联社只有单向行权而无责任和风险约束。三是缺乏约束制衡。省联社代表省政府行使行业管理职能，按理要对省委省政府负责，但并没有落实到具体部门。股东和监管部门也很难对省管高管进行监督，由于缺乏责任风险约束和监督制衡，权力和责任不对等、利益与风险不对称。四是名不副实问题。随着农信社股份制改革加速推进，全国已有13个省（自治区、直辖市）农信社全部改制为农商银行，其他省份农信机构也大部分改成了农商银行，“省联社”联合谁、管理谁、服务于谁，在法理上已缺乏存续依据。
公司治理形式主义。农信机构名义上是法人机构，但实际上已被省联社作为分支机构来管理，独立经营和公司化运营受到明显制约。一是高管由省联社提名。农信机构董事长、监事长和行长等高管由省联社党委“研究决定”提名，之后再走董事会、监事会程序，与农村信用社法人机构的市场主体地位不协调。二是公司治理形似神不似。规模较小的农信机构也要按照监管部门公司治理要求配置“三会一层”，管理人员多、层级多，既增加管理成本，又降低小法人机构的灵活性。三是管理、业务人员配比不相称。农信机构总部需按监管要求设置前中后台近二十个内设部门，规模较小机构约有三分之一人员需集中在总部，管理人员与业务人员配比极不相称。
规模不经济问题突出。一是普遍体量较小。农村中小金融机构资产和资本规模普遍较小，缺乏核心竞争力，面对多元化市场竞争格局及存贷利差收窄的现状，有效应对措施不多。同时受制于产品创新、科技支撑、议价竞争能力弱、精细化水平低等因素影响，持续发展面临较大压力。二是投入产出不匹配。大多数农信机构在金融科技等方面也都会遇到投入产出不匹配等问题。在数字化转型趋势加快的背景下，农信社系统科技能力、人才储备相对欠缺，在科技系统建设和运用、人员、技术等方面需要大量投入，建设费用和平均成本高昂。目前各地省联社“大平台”在信息系统建设、金融科技支撑和业务培训等方面，花费了大量的人力、物力。大部分规模较小、实力不强的农信机构陷入了“不投没出路、投则投不起”的两难困境。三是管理成本过高。省联社层面，队伍越来越庞大，机构越来越臃肿，耗费管理成本，增加成员行社分摊的财务负担。
部分机构面临生存压力。一是两极分化加速显现。近年来，随着国内经济下行、大行下沉、监管趋严等新环境新变化，农信机构两极分化加速显现。二是业务受大行挤压。当前，各类金融机构特别是国有大型银行低成本资金和技术优势下沉服务重心，“掐尖”经营。三是资产质量下降明显。由于自身经营管理不规范、定位不准确和经营基础薄弱，加上经济下行，部分农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。同时，随着《商业银行金融资产风险分类办法》实施，符合不良标准的隐性不良资产将“浮出水面”。四是高风险机构明显增加。受经济下行的影响和新冠肺炎疫情等多因素冲击，近年来，全国农信机构盈利能力明显下降，高风险机构明显增加，风险处置任务重。
农信深化改革尚存争议
缺乏顶层设计。目前，各省都在积极研究省联社改革方案，不少省份由省联社自身提出改革方案，其他部门很难参与，这种自己为自己设计的改革方案难以摆脱“本位主义”束缚。此外，由于缺乏权威顶层设计，目前分类指导、“一省一策”的改革原则，在实践中较难操作，最终结果可能出现“多省一策”现象。
为了改革而改革。目前，改革主要围绕省联社进行，已改革或即将改革的省份大都选择联合银行模式，没有从整体上进行统筹考虑。一些地方的改革实际是“换汤不换药”。在改革模式的选择上，不能进行简单地复制、抄袭，相关部门必须进行深入调研论证。
谋求政策扶持。随着国家发展普惠金融战略的实施，城市金融市场竞争白热化以及金融科技的崛起，我国农村金融改革发展的经济基础、竞争格局发生了重大变化，大型银行服务“三农”、小微力度加大，已与农信机构已形成强有力的竞争关系。目前金融服务“三农”的内涵发生了巨大变化，已从传统、狭义以农户小额生产性贷款为主体的融资需求的“三农”，变成一、二、三产融合和新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”融合发展的新的、广义的“三农”。农信机构改革要遵循现代金融发展的客观规律，农信机构就是商业性金融机构，需要农信机构在坚持市场化、法治化前提下，与时俱进重新定位发展目标，不能再依赖国家给予特殊政策扶持，要靠自身的发展壮大和高质量发展促进经济社会高质量发展。
农信机构深化改革路径
深入调研，强化深化改革顶层设计。防范化解地方金融风险是一项复杂系统但又必须完成的工作。为避免走倒路或弯路、为了改革而改革，建议在中央深改组、中央金融委员会指导下，由中央金融工委牵头组织国家金融监督管理总局、人民银行等部门进一步进行深入调研，在全面总结评估2000年以来我国农信机构改革成效的基础上，顺应形势发展要求，重新审视“四种模式”或“五种模式”改革方案，出台相关指导意见，从顶层上明确改革的方向和原则。鼓励各省结合当地情况探索改革路径，国家相关部门从严、审慎审批改革方案，条件成熟一家批准一家。
实事求是，切实完善改革化险方案。中小银行的改革化险问题一直是党中央、国务院高度关注的问题。2023年4月28日、7月24日中央政治局会议提出“统筹做好中小银行改革化险工作”“稳步推动高风险中小金融机构改革化险”；国务院《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》也明确“以省为单位制定中小银行改革化险方案”；中央金融工作会议要求“及时处置中小金融机构风险”。农信社改革在中小银行改革化险中至关重要，也是一项复杂的系统工程，要按照市场化、法治化原则，加快推进改革化险。一是压实化解责任。农信机构为地方法人机构，在风险处置上要按权责利对等原则，明确地方政府的属地责任和兜底责任，压实农信机构及其股东风险化解的主体责任，明确金融监管部门监督管理责任，早识别、早预警、早暴露、早处置，协同做好风险化解工作。二是逆周期监管。建议金融政策体现逆周期特征，阶段性放宽改制银行不良资产洁净出表、监管指标一次性达标要求，鼓励银行立足现有条件坚持有限目标推进改革化险，只要有利于风险收敛的措施都应当予以支持，允许农村中小银行先行合并止血，再逐步改善经营，指标达标，化解风险。三是差异化监管。对不同规模的农信机构实行分类监管，对规模较小的在资本充足率、拨备覆盖率等监管指标上给予一定的监管弹性和容忍度，降低涉农金融业务的监管成本，引导金融资源向“三农”领域合理流动。
合并重组，注重发挥适度规模效应。随着中国特色社会主义进入新时代，随着金融科技普及和数字化转型，数字普惠金融正处于飞跃式发展阶段，将在很大程度上改变农村金融竞争格局，农信机构多年来的生存基础面临严峻挑战，必须顺应形势发展的要求，出台促进农信机构兼并重组的政策，按市场化、法治化原则，推动农信机构“因地制宜”进行并购重组和区域整合。一是以省为单位统一法人。对规模较小、高风险机构相对集中、金融承载能力较弱的省（自治区），可以借鉴当年徽商银行（2005）、江苏银行（2007）、中原银行（2014）等城商行合并重组的做法，以省为单位合并现有机构统一法人。二是省会城市农村商业银行。建议全国所有省会城市合并辖内农信机构成立统一法人省会城市农商银行。也可将省联社与省会城市农信机构合并成立省会城市农商银行。三是地市级农村商业银行。对城乡一体化程度较高或法人机构数量较多、生存压力较大、经济适配性弱的地方，以市为单位合并重组为组建地市统一法人农商银行，持续提升区域经济服务能力。四是地市城区农信机构合并为统一法人。建议全国所有地市城区农信机构合并成立统一法人农商银行。五是鼓励并购高风险机构。鼓励发展较好的头部农商银行并购规模较小、风险较高农信机构。鼓励大中型银行市场化并购金融承载能力较弱地区农信机构。六是鼓励成立农商银行集团。借鉴广东等地模式，鼓励上市农商银行、部分头部农商银行，通过控股、参股农商银行，成为农商银行集团。
理顺关系，明确农信机构管理体制。一是加快省联社改制。目前农信系统最大的投入是金融科技的投入，而且是各省重复性投入。建议将有较强信息科技实力与资源的省联社改制成产权清晰、有一定规模的金融科技服务公司，利用成熟的技术和服务对外开展科技输出，为农信机构提供市场化信息系统、数字化转型和支付结算等金融科技服务。二是将管理权交地方。建议将合并重组后的农商银行管理权从省联社剥离，交给属地地（市）、省（自治区、直辖市）党委政府管理，全面落实农信机构在完善公司治理中加强党的领导各项要求，构建市场化、法治化、更符合行业特征的公司治理体系。三是市场化选聘高管。选优配强农商银行董事长、行长、班子成员至关重要。建议地方党委政府切实加强对农信系统选人用人管理，对银行高管人员严格把关，通过市场化方式选聘，在政治、业务、经验等方面严格审核。同时，监管部门应真正用好任职资格核准等制度，对中小银行机构高管特别是“一把手”人选进行严格的实质性把关。
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