粮食稳，天下安。湖南作为全国18个主产粮省份之一，近10年累计建成高标准农田3805万亩，水稻面积、产量分别居全国第1和第2位，为国家粮食安全作出了“湖南贡献”。国家金融监督管理总局湖南监管局（以下简称“湖南监管局”）始终坚持“粮食安全是国之大者”，坚持把做活“土地”文章作为服务乡村振兴战略的有力抓手，积极探索高标准农田建设融资及保险保障模式，以金融力量助力“逐步把永久基本农田全部建设成高标准农田”目标落地生根。
探索创新高标准农田建设金融支持有效模式
高标准农田好种、高产，但难在前期建设投入多、资金缺口大、后期维护成本高，金融助力高标准农田建设不可或缺。湖南监管局立足当地实际，制定出台《湖南银行业保险业全面服务乡村振兴重点工作的指导意见》，把金融服务乡村振兴作为年度攻坚克难的重点任务，指导辖内银行保险机构牢牢扛稳湖南产粮大省政治责任，确保粮食播种、流通、收储等全产业链信贷供给和保险保障，不断探索创新高标准农田建设领域金融支持有效模式。据初步统计，2018年以来，全省银行机构累计支持建设高标准农田622.5万亩，信贷支持额度163.7亿元；保险机构累计承保高标准农田234.6万亩，提供风险保障46.1亿元。
以机制建设为引领，打通高标准农田建设投融资主渠道。为提升高标准农田建设，引导加大资金投入，湖南省政府在全国率先出台《湖南省高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见》，打造“主体自筹、银行贷款、财政补助”的投贷联动模式，鼓励银行机构按照市场化原则为项目提供中长期资金和优惠利率支持。辖内银行机构加强政策对接，中国农业发展银行湖南省分行对标实施意见出台《农发行创新支持高标准农田建设信贷指引》；中国工商银行湖南省分行成立专项审查审批组，全力打通贷款落地“最后一公里”，实现项目前台、中台、后台全流程人员配置。
以创新创优为引领，打造高标准农田金融服务新模式。一是创新信贷产品，优化信贷流程。指导国家开发银行湖南省分行开发“农田建设专项贷”，为高标准农田新增建设和改造提升提供中长期投融资保障；指导辖内湖南银行推出“惠农担—农田建设贷”，对于符合条件的客户给予最多下调90个BP的优惠计价；指导辖内农商银行充分发挥“金融三员”和“金融村官”作用，积极对接高标准农田建设，推出“乡村振兴—农田建设贷”“乡村振兴—村集体经济组织贷”等特色信贷产品。二是拓宽抵质押担保范围。支持中国农业发展银行湖南省分行在采用公司股权质押和第三方保证担保的基础上，追加农村土地流转经营权抵质押。三是注重发挥金融溢出效应。创新推出“高标准农田+N”系列模式，带动提升以保险保障为引领，致力解决高标准农田建设的后顾之忧。重点围绕高标准农田建成后的损毁、管护风险，提供专属的工程质量潜在缺陷责任险、农业工程安责险等保险服务。指导平安财险湖南分公司建立“事前评估+事中预防+事后赔偿”三位一体的高标准农田工程质量保障机制；支持太保财险围绕“保险+服务”提前介入设计和施工阶段，聘请独立第三方机构进行TIS服务，推动农田建设工程项目规范化、精细化、科学化。
当前银行业保险业支持高标准农田建设的主要困难
高标准农田建设项目管理难度大。高标准农田建设项目管理既面临传统农业的共性问题，也有其突出的个性问题。一是高标准农田建设成本难把控。受地理因素制约，不同地区高标准农田建设成本差异较大。地势平坦的地区，高标准农田建设所需资金费用相对较少，也相对容易产生较好的经济效益。但山区、丘陵地带农田较为分散，建设高标准农田往往面临坡度调整、坑塘填平、水源灌溉等问题，造成前期投入大、成本高，推进难度大、耗时长、进展慢，存在超投资和工期延长等不确定因素。二是运营管理缺乏成熟有效的模式。项目地政府对高标建设、耕地抛荒等有考核要求，但对开展高标建设及产业化经营缺乏成熟有效的招商引资政策，乡镇产业未形成清晰规划，对投资人难以发挥有效的引导作用。而在实际运作中，为提高村镇经济效益，投资人所支付的土地流转费往往高于市场，导致投资人转租困难，面临抛荒、亏损双重压力。三是建成后管护压力大。高标准农田建设工程竣工后，有的地方对项目后期管护重视程度不够，长效管护措施欠完善，管护主体及权责不明确，项目建成后管护不到位，损毁设施维修不及时，导致工程难以发挥长期效益。
融资潜在风险需充分估量。一是政策性资金还款来源存在诸多不确定性因素。建设项目存在验收不合格的潜在风险，高标准农田建设工期长，受地域环境制约、施工偷工减料、自然灾害等不可控因素影响，都有可能造成项目建设完成后因未能通过国家达标验收，而拿不到1600元/亩的财政补贴资金。被寄予厚望的土地增减挂钩指标交易收益，这部分收益需经过财政拨付渠道，是否应纳入财政收支，在相关职能部门间还存在争议，将其作为项目还款来源实践中或难以兑现。二是项目经营还处于探索阶段。从当前运营情况来看，项目经营模式仍处于探索阶段，没有经过成熟期的检验，部分借款人自成立以来暂未有项目实际投入运营，或没有经营新农村项目经历及管理经验，后续能否经营成功存在较大的不确定性。作为高标准农田项目主要收入来源之一的租赁收入，虽然目前大多已签订租赁意向协议，但最终租赁面积和价格能否执行到位，且承租企业是否具备持续付租能力，均存在不确定因素。三是融资主体多元化加大贷款管理难度。高标准农田建设中标方多为具有一定规模的公司，但实际操作中，中标公司往往将工程转包给当地有一定经验、有一定实力的小规模农业主体。这类主体不仅面临项目建设资金和技术压力，且缺乏规范的财务信息。四是抵质押物变现难。由于农村产权制度尚未健全，农村产权存在评估难、流转难、变现难问题，以农村产权质押的高标准农田信贷资产一旦发生劣变，难以有效处置到位。
融资配套机制建设相对滞后。一是抵质押担保体系建设不足。比如，当前土地流转经营权抵质押方面有所突破，但仅限于已成立农村产权交易中心的地区。在更多尚未建成农村产权交易中心的地方，暂时无法办理土地流转经营权抵质押业务。二是信息不对称制约银行机构高效支持高标准农田建设。对于高标准农田的发包方、中标方、实际建设方等信息及融资需求，银行机构很难第一时间掌握，缺乏有效对接平台。三是外部风险补偿机制亟待完善。目前政府尚未建立相应的风险补偿基金，省农担等国有担保机构担保能力有限，缺乏有力的外部增信措施。
保险保障机制亟待探索完善。调研发现，大多数企业对于高标准农田建设保险的作用缺乏充分认识，投保意愿不强。而在湖南省创新推出的“保险+监理”监管模式中，由保险公司承担5年的责任缺陷期，由于保费来源于原本的项目监理费，客观存在保险费率较低、保险金额较高的矛盾，难以寻求再保支持，业务存在较大的自留风险。此外，监理公司资质良莠不齐，无监理资质的保险公司对于委托的监理公司质量难以把控，“保险+监理”的作用不及预期。同时，高标准农田建设项目的承保期限较长，目前仍处于保险责任初期，有关风险责任、损失概率、损失程度、责任认定等方面数据积累有限，实践中操作经验不足，能否可持续发展存在不确定性。
金融支持高标准农田建设的政策建议
加强产业金融政策引领。一是科学规划全域总体设计和整体实施方案。将高标准农田建设作为推动乡村振兴的重要切口，对全省现有耕地分布、高标准农田项目立项、建设、建成管理以及经营情况实现全面数字化管理。针对各地区耕地地形地貌差异较大的特性，指导细化制定适宜各地、市、县的高标准农田建设方案。针对当前融资主体小、散、弱等问题，建议充分发挥省级或市、县专业平台的资源优势及产业优势，明确主体责任，统筹推进高标准农田建设。二是出台高标准农田建设投入奖励政策。发挥财政资金的引导和杠杆作用，有效吸纳社会资本，充分调动各方积极性，共同参与高标准农田建设和管护。三是通过贷款贴息、先建后补等多种方式，加大对新型农业经营主体的扶持力度，发挥好种粮大户、家庭农场、农民合作社等在高标准农田流转中的重要作用，打造一批米市龙头企业，探索“高标准农田+产业发展+农户”的农田建设路径、产业发展模式和利益联结机制。
完善融资配套机制建设。一是加快建立完善农村产权交易平台。构建省市县乡统一联网、四级联动的农村产权流转交易市场体系；建立标准化农村产权交易机制和评估模式，盘活农村要素市场，为农村产权价值的流转和变现提供基础，助推全省各地土地经营权合规流转、质押。二是建立健全风险缓释担保机制。建立高标准农田建设风险补偿基金，发挥财政投入的引导和撬动作用，通过投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式，引导金融机构进一步加大对高标准农田建设的金融供给。鼓励国有担保公司针对高标准农田建设提供长期担保，强化涉农贷款的增信措施，打造良好的金融外部环境。
全面提升金融服务质效。一是充分协调发挥好政策性金融与商业性金融在高标准农田建设中的作用。探索建立高标准农田政策性融资为主，商业性融资适度补充的融资模式，充分发挥好农业政策性金融“当先导、补短板、逆周期”职能作用，利用资金来源长期、大额、低息优势，通过跨期盈利的方式解决高标准农田建设融资期限长的难题。二是创新金融产品和服务模式。围绕农业产业链条，充分运用融资、融智、金融科技等综合化经营优势，加大产品和模式创新，在风险可控的前提下，创新专属金融产品，提供综合化金融解决方案。拓宽高标准农田保险保障范围，增加自然灾害风险保障，降低因自然灾害导致的高标准农田毁损成本。三是持续提升涉农金融数字化服务水平。引导银行机构在依法合规、风险可控的前提下，基于大数据和特定场景进行自动化审批，提高信贷服务效率。鼓励保险机构探索利用互联网、卫星遥感、远程视频等技术，开展涉高标准农田保险的线上承保理赔。
来源：《中国农村金融》2023年第23期
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