“明天系”掏空包商银行引发严重信用风险等案件表明，造成中小银行风险累积的重要根源是，问题股东刻意构建能规避监管的“隐蔽+分散”控制结构，持续掏空金融机构以实现非法利益输送。我国中小银行股东监管实践中，更多对中小银行股东进行事后处置，而非事前预防和事中控制，导致发现和处置问题股东存在系列痛点、堵点。
中小银行问题股东处置的风险障碍
现行法律框架内，中小银行违法股东股权的处置路径主要有三种。一是转让股权。依据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》等规定，对所持银行股权被认定为破产财产的股东，按法定程序先后通过挂牌拍卖、协议转让或以物抵债等方式予以处置。二是股东会决议解除股东资格。对于在公司成立后通过关联交易等方式将出资转出、损害公司权益的股东，可根据公司章程或股东会决议限制其权利，有限责任公司可通过股东会决议解除股东资格。三是由监管部门处置。以欺骗、贿赂等不正当手段获得批准，持有商业银行股份的，可撤销相关行政许可；责令控股股东转让股权或限制有关股东权利；限制股东持股限额。但是三种路径实现均存在障碍。
监管部门缺乏必要的处置权力，“去疴”仍少“良药”。路径一实现的困难在于，股权转让需转让方与受让方达成合意，还需符合管辖法院、破产管理人等多部门规定，监管部门在其中更多处于“被动”位置，缺乏必要权力指导处置。加之监管部门与其他政府部门之间的制度未理顺，甚至成为“处置障碍”。例如，银行股权竞拍过程中，如果法院先公布竞拍资格条件，拍卖成功后再由监管部门准入，则参与竞拍的“准股东”所理解的“符合条件”或与监管部门要求不同，导致竞拍成功后无法通过股东准入资格审查，形成法律纠纷。如果由法院与监管部门协调后共同公布竞拍资格条件，很可能因没有统一上位法规定、只能依据各自上级部门规章制度协商，难以达成一致协议，或者因不同地方协调结果各异，造成“政出多门”“各行其是”。此外，从国际实践看，一般赋予处置当局减记被处置金融机构股权的权力。但我国现行法律体系下，如果处置对象破产前减记或核销股东股权，在一定程度上会影响股东的私有财产权，与《中华人民共和国民法典》平等保护私人物权的原则相悖。因此，监管部门暂未被赋予在处置对象进入破产程序前，减记问题股东股权的处置权力。
现行法律框架要求股东承担的责任义务较轻，未密“约束网”难守“责任田”。路径二实现的困难在于，股东会决议解除股东资格适用于有限责任公司，而中小银行组织形式多为股份有限公司，在现行法律框架下中小银行能否适用，尚缺乏充分依据。这也反映出，现行法律框架下，要求中小银行股东承担的责任和义务较少，造成中小银行问题股东恣意违规的乱象频发。虽然我国已建立法人人格否认制度，即在股东违法违规时，触发“法人人格否认”，要求股东对公司债务承担无限连带责任。《中华人民共和国公司法》第二十条规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。但其相较于西方发达国家建立的加重责任制度，规定仍然较轻，加重责任制度即考虑到商业银行的特殊地位和实际监管要求，在股东有限责任的基础上，通过立法打破股东有限责任，增设额外责任。虽然《商业银行股权管理暂行办法》内含股东加重责任的要求，明确了银行主要股东有义务在必要时补充资本。但该办法的法律效力低于立法机关出台的法律，未能突破上位法《中华人民共和国公司法》规定的有限责任原则，无法体现加重责任作为公司法基本制度特别规定的立法地位。
处置问题股东的监管工具较少，“大扫除”缺失“工具箱”。路径三实现的困难在于，监管部门单方作出撤销股东资格行政许可决定并生效后，银行需向违规入股股东尽数退还股金，或造成资本金大量流失；责令违法股东转让股权的适用对象仅为控股股东，不适用于非控股股东，还须有充分证据证明其持股50%以上，或虽不足50%但享有的表决权足以对股东会决议产生重大影响；《商业银行股权管理暂行办法》规定监管部门可限制股东持股限额，但该项监管措施并无法律、行政法规的明确授权，亦无先例可循，是否为司法机关所认可仍不确定。而且依据《中华人民共和国行政处罚法》《中国银保监会行政处罚办法》，上述监管措施均不属于行政处罚，并未配套强制执行手段，震慑力不足。上述问题反映出，目前处置问题股东的监管工具有限，并且要么难以实现违法股东彻底退出，要么退出后遗留更大的风险隐患。
其他国家或地区的监管经验
设置严格的股东准入条件。其他国家或地区通常制定严格的股东准入制度，明确资质条件，辅以能力测试，力图筛选出资本实力雄厚、公司治理规范、股权结构清晰的股东。例如，新加坡根据持股比例不同，分类设置股东资质条件，逐级提高审核门槛。新加坡银行法规定，当投资人成为银行主要股东（持有股份或表决权达到5%及以上）、12%控制人（持有股份或表决权达到12%及以上）和20%控制人（持有股份或表决权达到20%及以上），均须经监管部门审核同意；并且将银行间接控制人纳入资格审核范畴，对间接控制人设置较为宽泛的认定范围。间接控制人指单独或者会同其他人指令银行董事开展工作，且能决定机构经营策略的法人或自然人，但经监管部门批复的银行董事，以及根据其职业判断对董事提出工作建议的专业人士除外。新加坡《适当性标准指引》（Guidelines on Fit and Proper Criteria）进一步规定，主要股东和控制人在准入过程中，应进行适当性测试。如不满足测试要求，金融管理局将结合其背离要求的严重性、对履职尽责影响的相关性等因素，综合判断是否同意其资格批复。又如，香港金融管理局要求“准股东”提供清楚、详尽的意向或计划书，并量化制定包括股东专业知识、经验判断力等多方面的考核指标体系。考核过程中，监管部门可邀请与该股东资质类似的第三方参与测评，通过对比测试结果，综合判断是否批复股东资格。
赋予监管部门处置违法股东更充分权利。对不符合资质条件或存在违法违规行为的股东、实际控制人，部分国家或地区赋予监管部门更灵活的处置权限、更完备的处置程序、更丰富的处置工具。例如，根据欧盟《银行复苏和清算指令》（BRRD）、欧洲银行监管局（EBA）出台的配套说明《关于股东自救或资本工具的减记和转换》规定，监管部门在不同情形下可以转让、稀释或注销问题股东持有的股权等资本工具，或将问题股东持有的合格负债转换为股权。如果BRRD和EBA配套说明对银行资产净值估值均为正，可部分注销、部分转让或稀释股东股权；如果BRRD对银行资产净值估值为正，但EBA配套说明估值为负，可完全或部分注销、完全或部分转让、稀释股东股权；如果BRRD和EBA配套说明对银行资产净值估值均为负，可完全注销、完全转让股东股权。日本银行法修正案规定，如果发现问题股东已违反法律法规、严重损害银行利益和社会公益，监管部门可强制执行股权放弃制度，即要求大股东放弃超过20%部分的股权，相关人员也将受到相应监禁和罚款惩罚。
对违法股东综合实施行政、刑事制裁。例如，新加坡银行法规定，若任何机构和个人未经监管审批即成为银行的主要股东或主要控制人，个人最高可处12.5万美元和3年监禁，对于持续违法情形，按每天不超过1.25万美元累计计算罚金，机构则将受到双倍于个人的罚金处罚。香港银行业条例将股东违规行为直接挂钩刑事责任，股东出现违规行为（包括资质虚假、出资不实、大股东操控等）将可能直接坐牢。
对股东关联方及实际控制人穿透识别、合并处理。其他国家或地区通常运用“合并”和“穿透”两种方式厘清股东关联关系，精准掌握银行实际控制人，进一步识别可能存在违法违规行为的问题股东。例如，加拿大联邦金融监管局（OSFI）在监管实践中通过分析不同主体（自然人和法人）对银行的所有形式（拥有公司表决权股份的相对比例、与其他股东的关系、与公司管理层的关系等），对银行公司治理、经营运作和流动性产生的影响力大小（例如，是否具有决定银行高管任免和银行经营业绩的能力）等认定实际控制人。又如，美国联邦储备法案严格界定关联交易行为，要求关联交易覆盖100%的担保，对单一关联方的授信余额不超过资本净额的10%，对所有关联方的授信余额不超过资本净额的20%等。美联储把关联交易管理上升到日常监管，要求银行必须详细记录内部人贷款的笔数、金额和收取的利率范围等，形成《情况报告》按季度报送。
加强股权监管 完善股东治理机制
进一步丰富监管工具箱。建议修订《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》关于股权监管的规则。例如，落实有效银行监管核心原则中“监管者对于银行直接或间接转让大笔所有权或控制权的行为有权进行审查、拒绝和提出审慎条件”的要求，将实际控制人明确纳入监管范畴；修改审慎监管强制措施条款，将责令转让股权对象由控股股东拓展至所有股东及其关联方；区分股东违规问题性质，按照过罚相当的原则，对严重违规问题可采取罚款甚至禁止其入股银行的行政处罚；授权监管部门对于因违法行为导致银行出现重大风险的股东，可采取减记或核销问题金融机构股权处置措施的权力，压实股东承担风险处置成本的责任。
强化违法股东的刑事责任承担。建议修订《中华人民共和国刑法》相关条款，以强化刑责推动违法股东退出。例如，扩大背信损害上市公司利益罪适用范围，将“上市公司”扩大为“公众公司”；将挪用资金罪的适用主体扩大至股东，严厉打击股东违规占款、掏空银行的违法行为；修改虚假出资罪、抽逃出资罪的认定标准，将以贷入股银行、入股后利用违法关联交易套取银行资金的行为纳入刑罚规则等。
共建全国统一的银行业公司治理信息系统。建议借鉴境外“合并+穿透”做法，联合金融监管、公安、民政、税务等部门，建立全国统一的银行业公司治理信息系统。系统包含股东股权信息管理数据平台，由银行定期录入银行主要股东及其控股股东、关联方、实际控制人、最终受益人、股份代持等信息，监管部门和政府部门理清职责，督促银行持续更新并定期监测数据录入准确性，一旦发现问题及时采取必要的监管措施。
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