近年来，农村中小银行股东股权管理已经成为银行业领域治理乱象、防控风险的核心内容之一，而其中大股东及关联方通过股权隐秘代持方式超比例持股后，利用不当关联交易等途径进行利益输送，以此实现对持股农村中小银行施加更大决策影响力甚至谋取相对控制权，是造成现阶段农村中小银行股东股权领域各类违法违规问题频发的根源。但由于股东股权违法违规代持行为路径广、手段多，目前在如何对股东代持行为进行有效识别与准确界定方面仍存在较大难题。
2021年10月14日，《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（以下简称《办法》）正式发布落地实施，明确了对大股东扩展认定标准、细化负面行为清单、强化报送承诺义务，为各级监管部门和银行保险机构强化大股东股权约束、防范大股东操控提供了更有针对性的监管政策依据保障。因此，在《办法》实施后，如何防范股东股权违规代持，补齐监管部门监管短板，打破农村中小银行自身管理困局，进一步推动农村中小银行提升股权风险防范和治理能力，值得引起各利益相关方的思考和探讨。
农村中小银行大股东股权代持特点及路径
大股东股权代持的主要特点。股权代持，强调的就是一个“代”字，即农村中小银行大股东与另一方签订股权代持协议，以另一方的名义持有股权，代替大股东作为显性持股方。从表面上看，由其行使股东权利，履行股东义务。而且在对外公示的股东名册与工商登记中，登记在册的均为代持方，可称其为“名义”股东，农村中小银行大股东则依靠股权代持协议证明其为真正的“隐性”股东，双方通过这样的方式形成股权代持。
大股东股权代持的典型路径。从当前大股东股权代持普遍采用的路径来看，多数是为达到规避监管部门监管的目的，主要有以下几种类型：一是“股东身份规避”型。目前，监管部门对农村中小银行股东资质有明确要求，如《农村中小银行机构行政许可事项实施办法》规定境内非金融机构发起人近2年需连续盈利、净资产不低于全部资产的30%，有的大股东为了绕开监管转而通过其他人为其代持股权。二是“持股比例规避”型。监管部门对股东及其关联方关联持股银行的数量有明确要求，如《农村中小银行机构行政许可事项实施办法》《商业银行股权管理暂行办法》规定境内非金融机构股东及其关联方合计关联持股不得超过10%、主要股东参股商业银行数量不超过2家或控股商业银行数量不超过1家。三是“人数上限规避”型。《中华人民共和国公司法》规定股份有限公司发起人人数应为二人以上二百人以下。由于历史原因，农村中小银行股东人数多、股权结构散、个人股东数量多。在进行股权转让交易中，从农村中小银行普遍做法来看，要求不再增加股东人数，因此，有的大股东将股权登记在其他原股东名下。
当前国内外股权代持方面的法律制度规定分析
从有关国家在涉及公司股权代持方面的做法来看，普遍对股权代持行为采取限制措施。比如，英国虽然允许在一定程度上对通过信托方式设立的股权权益进行保护，但也明确了公司备忘录的认购人须是在公司名册上予以登记的股东。澳大利亚规定股东名册是股东资格确认的首要依据，将股东名册作为认定股东的前提条件，不认可“隐性”股东作为股权实际出资人履行权利。德国规定只有在股东名册登记簿上实际登记的人，才可以成为公司的股东，虽然也在一定程度上保护实际出资人对出资财产的权利，但明确否定其股东资格。日本规定“名义”股东和“隐性”股东均需承担连带责任义务。韩国将“名义”股东按照是否知情划分为“冒名出资人”和“借名出资人”两种类型，要求“隐性”股东与“名义”股东需共同承担股权代持行为的连带责任。
从国内实践做法来看，公司法中明确规定公司应当将股东姓名或名称向市场监督管理部门登记，明确已登记在册股东的公示效力。当“名义”股东进行股权交易时，“隐性”股东不能以其实际出资的缘由对抗善意的第三人或其他股东。在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》的司法解释中，针对股东的代持行为，明确规定投资权益归属实际出资人，实际出资人有权请求“名义”股东承担未按约定处分股权的赔偿责任，“名义”股东向公司承担债务赔偿责任后有权向实际出资人追偿。同时，银保监会明确规定，商业银行股东的入股资金必须为自有资金，不得通过代持方式入股。但由于国内法律法规未对金融机构股东的股权代持行为有明确规定，从近年来有关判例来看，对股权代持也没有统一的处罚标准和结论。
防范农村中小银行大股东股权代持面临的难点
“名义”股东参与行权，仍需承担法律责任。农村中小银行的“名义”股东以其名义出资，在农村中小银行股东名册和市场监督管理部门有关名册上登记。其对于股权并无实质权利，但是也存在法律风险，比如，实际出资人滥用其权利，不当干预农村中小银行，通过“名义”股东进行意思表示，则“名义”股东将沦为实际出资人的“工具”，当行为逾越法律边界时，需负法律责任。另外，《办法》等对大股东股权代持历来持严令禁止的态度，股权代持行为一旦被查处，可能会给“名义”股东带来监管处罚、被纳入不良行为记录名单等法律后果。
“隐性”股东不能证实出资合法，将面临法律争议。“隐性”股东作为实际出资人，在代持过程中获取的实际利益可能会因股权代持行为难以得到保障。比如，根据《关于做好<商业银行股权托管办法>实施相关工作的通知》，在股权确权过程中，“隐性”股东与“名义”股东可能会产生利益冲突、因而对簿公堂。另外，根据《中华人民共和国公司法》精神，股东登记具有对抗效力，即“名义”股东对外具有公示的效力。“名义”股东进行股权质押、转让等，其他第三方作为善意第三人，会导致“隐性”股东的权利将不能优于第三方而得到保障，造成“隐性”股东面临实际利益损失的风险。
农村中小银行自身穿透管理难，被监管部门处罚风险大。《办法》中要求大股东应当逐层说明其股权结构，严禁隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、股权代持、私下协议等违法违规行为。但从现实来看，有的大股东刻意隐瞒实际出资和关联关系，通过原“小股东”进行隐匿代持，导致农村中小银行难以对大股东实现层层穿透。同时，大股东股权代持也将进一步加剧农村中小银行股权管理的无所适从，有的农村中小银行大股东的股权代持行为已成为“历史遗留”问题，造成这类农村中小银行的股权缺乏透明度。另外，大股东股权代持行为也会给农村中小银行带来信贷风险。比如，在贷款发放过程中，贷款大股东通过股权隐匿代持成立多家由其在背后控制的企业，通过规避关联关系，这些企业间互相提供贷款担保，获取融资，将造成后续贷款产生不良的风险增加，最终面临监管部门处罚。
监管部门问责处罚待强化，无法形成有力震慑。近年来，监管部门持续推进股东股权乱象整治，但从已披露的处罚通报来看，处罚事项中因大股东代持而被处罚的比例较小，处罚金额不够高。造成这种情况背后的原因主要在于以下两个方面：一是由于存在信息不对称。监管部门在收集股权代持违法违规线索时，因年份久远、大股东行为隐秘，造成监管部门无法及时地获得有关信息。二是由于存在监管手段局限性。目前，根据现有权限，监管部门只能通过农村中小银行来责令股东减持或退出，检查发现大股东违法违规行为时也只能处罚到农村中小银行，无法对大股东进行延伸处罚，造成大股东违法违规成本不高。
股权代持下的风险防范的思考与建议
发挥多方合力，杜绝股权代持行为。一是加强有关部门密切配合。如通过监管部门、市场监督管理部门、公安机关等信息互动与共享，从源头遏制股权代持行为。二是提升利益相关方的参与度。建立利益相关方奖励报告机制，从而扩展大股东行为的监管半径，提高监管效率。三是发挥其他股东的监督作用。当大股东的股权代持行为损害到农村中小银行和其他股东的利益时，其他股东可以通过法律诉讼途径来维护自身合法权益。
聚焦问题大股东，严查大股东关系网络。一是针对存量问题大股东，农村中小银行要定期开展风险排查，及时关注大股东及其关联方的股权交易行为、账户借贷资金流向，有效识别大股东股权关联关系和代持。二是针对新进问题大股东，要根据监管部门要求落实层层穿透式管控。对于可能存在代持行为的大股东，逐级进行穿透，加强股东名册动态管理，厘清大股东关联关系，严格加以防控，避免大股东通过股权代持在农村中小银行进一步谋取不当利益。
加大查处力度，构筑大股东乱象行为整治防线。一是对监管部门检查和农村中小银行上报的大股东股权代持违法违规问题，监管部门要从严从重从快处罚，据此形成一批黑名单大股东名录。二是对疑似大股东代持行为，监管部门要开展持续跟踪，要求大股东按照《办法》要求，完整地履行有关事项的报告和承诺义务。同时也要求农村中小银行定期就本行涉及大股东代持和关联关系的情况及时向监管部门报送，方便监管部门后期介入查处。
借助科技手段，探索大股东监管新模式。一是做深做细监管科技平台功能。要求农村中小银行全面、完整、准确地录入涉及大股东股权代持等相关信息，逐步打破大股东的实际信息、农村中小银行掌握的现有信息、监管部门股权监管系统的上传信息不一致的局面。二是加大监管部门股东股权信息监管平台涉及大股东关联关系、大股东关联方在同一农村中小银行持股信息、大股东交易对手特别是频繁资金往来方等信息交易、管理、查询功能的持续开发，丰富和提升监管部门信息平台的全面性和时效性，提高大股东持股信息的准确性，为查处大股东股权代持的行为奠定基础。
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