如何评价浙江农信改革？李伟：感到欣喜和振奋

2022年，党的二十大胜利召开，“健全农村金融服务体系”被提到重要位置。

2022年，浙江农商联合银行成立，新一轮全国农信社改革取得实质性进展。

时间的指针拨回至2003年。《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）下发，全国农信系统翻开了从小到大、从弱到强、从单一到多元化发展的历史新画卷。2004年，浙江省联社成立。18年来，浙江省联社一以贯之坚定践行国发〔2003〕15号文件精神，按照这一顶层设计和制度安排，带领全系统82家法人行社，朝着支农支小、服务实体的方向奋力进发，发展成为“地方金融的一面旗帜”，被誉为“地方金融排头兵、农村金融主力军、普惠金融引领者”，用备受瞩目的成绩为国发〔2003〕15号文的成功实施做了最好诠释。

值此浙江农商联合银行成立元年、全国农信系统掀起新一轮改革热潮之际，《中国农村金融》记者独家采访了国务院发展研究中心原主任、国资委原副主任、原银监会副主席李伟，从历史中汲取智慧和力量。

《中国农村金融》记者：作为国发〔2003〕15号文件制订的参与者和改革试点方案实施的主要操作者，请您谈谈该文件出台的背景、目的和作用、意义。

李伟：农村信用社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。新中国成立以来，农信社在支持“三农”发展过程中起到了不可低估的作用。但是，受各方面因素的制约，农信社系统的体制机制存在诸多薄弱环节，农信社发展不平衡，机构分散，队伍庞大，自我约束机制不健全，办社宗旨体现不够，服务手段落后，与农业发展和农村市场经济要求很不适应，亟待深化改革。自1996年农信社与中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由人民银行管理，就开始了制定农信社改革方案的艰苦探索。改革的第二步是根据信用合作组织发展规律，对农信社加以规范。这一步更为关键，也很复杂。特别是，对于如何构建适合我国国情的农信社管理体制和农信社的产权结构，如何选择适应不同地区农村经济发展水平和服务要求的农信社组织形式等问题，都需要进一步探索和试验。1999年至2002年期间，时任国务院总理朱镕基同志多次赴基层调研，深入听取意见，并于2002年12月原则通过农信社改革方案。经过反复论证，2003年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号文），拉开了新世纪中国农信社改革的序幕。

15号文重点是解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方省级政府负责，“不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府”。改革的目的是将信用社发展成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，强化服务“三农”功能。试点工作先后分两批进行。第一批分别选择了东部的江苏、浙江、山东三省，中部的吉林、江西两省，西部的贵州、陕西和重庆市共8省份首批试点。2004年扩大到29个省份（西藏没有农信社，海南未参加试点），试点工作全面铺开。国家从资金、财税、利率等多方面给改革以有力的政策扶持，使农信社减轻了历史包袱，改善了财务状况，为转换经营机制和提高抗风险能力奠定了基础。同时，这些政策还发挥了积极的导向作用，特别是央行的资金政策，设置了发行和兑付条件，极大地调动了地方政府制定配套扶持政策、通过增资扩股等途径扩大资本实力、化解历史包袱的积极性，解开了农信社巨大资不抵债额与逐步走向良性发展矛盾的“死结”。试点省份的地方党委和政府，对这项改革都非常重视，均成立了由政府分管金融的领导为组长，各有关单位参加的改革试点领导小组，集中人员，明确责任，在组织实施改革试点工作中发挥着主导作用。

试点在较短的时间里就取得了突破性的进展和阶段性的成效。截至2005年6月末，全国农信社系统的资本充足率从2002年末的-8.45%提高到5.89%，不良贷款率则从36.93%下降到17.53%；扣除专项票据置换因素之后，实际不良贷款率为21.23%。第一批改革试点8省份农信社系统的资本充足率达到10.31%；账面不良贷款率为9.87%，扣除专项票据置换因素后，实际不良贷款率为13.72%，都比2002年末25.45%大幅下降。全国农信社各项存款达30694亿元，列中国工商银行、农业银行、建设银行之后，比2002年末增长54%；各项贷款21968亿元，比2002年末增长57.6%，农业贷款余额增长85%。农信社农业贷款占全部金融机构比例上升到87.5%。试点的影响深远。2007年底，全国农村合作金融机构的四级不良贷款率下降到9.3%，资本充足率进一步提高到11.2%，超额完成预期目标。从2015年开始，中国农信社系统资产总额、贷款总额均已超过中国工商银行，而工行则是全球资产规模最大的商业银行。

这一轮农信社改革是国际信用合作经验规律与我国具体国情相结合的重要尝试。其重大意义不仅在于扭转了我国农信社系统的困难局面，更在于为发展农村信用合作，探索出一条切合中国特色社会主义市场经济规律的新发展路径，形成了新的体制机制。

一是建立了新的管理体制。五十多年来，农信社的管理体制问题反复出现，一直没有得到很好地解决。回顾这些年来的历史，农信社虽然经历了1951年-1958年、1959年-1979年、1979年-1996年、1996年-2003年四个不同管理阶段的变化，但实际上都是由国家金融机构来管理的。事实证明，农信社点多分散，国家金融机构人力、手段都有限，鞭长莫及，根本难以真正管理好农信社。试点方案确定的中央部门监管、省级政府管理、农信社自主经营三层管理体制是“现有认知水平的最佳选择”。管理权的下放并不必然带来行政干预的增加或者管理的混乱，实际上，地方省级政府既要农信社发挥服务功能，又要承担其风险责任，只有把农信社搞好了，才能有力地支持“三农”和县域经济的发展，才能更有效地维护农村经济和社会秩序的稳定，这就在体制上实现了权责利的有机统一。

二是实现了产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性。试点充分考虑到区域经济发展的差异性和不平衡性，在产权改革的设计和实施中，不搞“一刀切”，不压进度，不下数量指标。各地农信社可以自主选择适宜自身发展条件、适应当地经济环境和适合监管需要的产权模式和组织形式。初步形成两种产权模式（股份制、股份制和合作制相结合）、四种组织形式（农村商业银行、农村合作银行、县农信社统一法人、县与乡镇农信社两级法人）合为一体，适应农村经济和县域经济发展的中国农村金融新的产权结构。

三是形成了金融支农新模式。在试点推动下，各级农信社轻装上阵，转换经营管理机制，创新手段方法，强化有效监管，实现了强化支农与提升市场竞争力的相互促进。比如，针对传统服务模式在农村的成本效率偏低的弊端，借助信息化技术提升服务能力，多种方式发展农村数字普惠金融，通过研发配套的信贷产品、拓展网上银行业务、农村商户用POS机代理取款服务等等，增强了支农服务的可及性、便利性、普遍性，有效改善偏远地区的农村金融服务。 

《中国农村金融》记者：今年是浙江农信成立70周年、浙江农商联合银行成立元年，您对浙江农信坚定践行国发〔2003〕15号文件所取得的成绩有何评价？对浙江农信未来改革发展有何寄语或期望？

李伟：浙江农信从1952年成立至今走过了70年的历史，先后经历了建设农村信用社、组建县联社、理顺行社关系、成立信用合作协会、组建省农村信用社联合等几个阶段。特别是改革开放以来，浙江农信改革一直走在国内前列。2000年就围绕农信社改革启动调查研究，2003年初组建全国第一家农村合作银行，2003年成为首批8个深化农村信用社改革试点省份之一。

时任浙江省委书记习近平同志高度重视农信社改革，推动组建浙江省农信联社，围绕服务“三农”、风险防范、增强服务、干部队伍建设及建设新型农村合作体系等作出重要批示，为浙江农信社改革发展指明方向。2005年3月，全国农村合作银行监管座谈会在浙江召开，习近平同志亲自到会，对深化农信社改革提出重要的指导性意见。浙江省委、省政府在许多事关农信社改革发展方向的关键节点上都给予了大力支持，确保改革平稳实施。

总的看，浙江省在贯彻落实国发〔2003〕15号文方面走在前、有思路、力度大、步子稳。在管理体制改革方面，坚决落实“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，把准省联社定位，重点是管方向、管风险、管队伍、强服务。在产权制度改革方面，积极推广股份合作制产权模式，保留社员入股、一人一票、民主管理等原则，引导全省农信社更好巩固支农导向，严格落实主责主业。在经济发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模较大县（市）组建26家农村合作银行；在资不抵债、亏损严重的县市农信社，先实行县、乡两级法人，再逐步实行县级统一法人，最终不再保留乡镇农信社法人；此外，还组建42家县级统一法人联合社。在强化支农导向方面，全省农信系统始终坚守“姓农、姓小、姓土”的核心定位，不断创新惠农金融服务，狠抓重点领域精准服务，增强支农助小的针对性、特色性。越往相对欠发达地区，农信社在当地市场份额越高，在泰顺、开化、磐安等山区县域甚至超40%。全系统4100多个营业网点、1万多家丰收驿站和2万多个村级金融服务点，服务覆盖全省所有乡镇和绝大多数行政村，承担了全省二分之一农户贷款和四分之一小微企业贷款。

浙江农信改革还在创新组织形式和管理方式上蹚出了新路子。从我国农信社的发展历史看，可以说农信社从来就没有实行过真正意义上的合作制，即：自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理。而是随着五十年代“一大二公”为主旨的农村生产关系的变化，逐步变成了国家银行的附属机构。但是，不能因此就否定合作制在中国农村大地上存在和发展的合理性和可行性。尽管15号文提出了股份制、股份合作制、合作制等几种产权改革模式，但是也强调，中西部地区包括有的东部沿海农业大省，还是应该把产权改革的重点放在以合作制为基础、以县为统一法人的产权形式上来。浙江民营经济发达、信贷环境良好、市场主体活跃，这就使其具备了探索合作制的“先天条件”。2006年1月，习近平同志在浙江省农村工作会议上提出发展农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型农村合作体系思想。2006年12月又在瑞安主持召开全省现场会，将其进一步概括为生产服务、供销服务、信用服务“三重合作功能的一体化”。浙江省农信社改革积极贯彻这一思想，积极探索以生产、供销、信用综合合作和协同服务为目标的农村综合改革，形成了瑞安市马屿镇篁社农机合作社模式等有益经验。

在改革推动下，18年来，浙江农信社不断发展壮大，成为浙江的地方金融排头兵、农村金融主力军、普惠金融引领者。2021年末，全省法人农信机构总资产占全省银行业17.51%，存、贷款余额分别占比18.36%、14.69%。浙江农信存贷款总量、资产质量等主要指标居全国农信社第一；存款规模、贷款规模、涉农贷款规模、农户贷款规模、农户小额普惠贷款规模和覆盖率、小微企业贷款规模和客户数等8项指标居全省银行业金融机构第一。

2020年，国家启动新一轮全国农村信用社改革，改革采取“一省一策”，目标是建立现代金融企业制度。2021年，国务院批准同意浙江省深化农村信用社改革试点实施方案。方案提出，将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构。2022年2月16日，银保监会批复同意筹建浙江农商联合银行。浙江农商联合银行由浙江省内全部法人农信机构（简称成员行）入股组成，注册资本50.25亿元。这次改革维持两级法人体制，保持县域法人机构稳定，实行自下而上持股架构。以省联社为基础组建的省农商联合银行，履行对成员行的管理、指导、协调和服务职能，重点强化总部服务功能，实施错位经营发展，带动提升整体服务能力和核心竞争力，是一次重大的改革探索。

作为农村金融战线的老兵，我多次到浙江开展调研，每去一次都留下深刻印象，都为浙江农信改革的成就感到欣喜和振奋。70年，对于一个人来说已经进入古稀之年，但是对浙江农信来说正是青春。特别是浙江农商联合银行的组建，标志着浙江农信进入了新的发展阶段。当前，浙江正深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于浙江工作的重要指示批示精神，高质量发展建设共同富裕示范区。发展农村普惠金融服务，是促进共同富裕的重要途径。衷心希望浙江农信继续保持改革的蓬勃朝气，对标现代金融企业制度，进一步在完善法人治理结构、建设高素质专业化人才队伍、大力发展数字普惠金融、加强有效风险管理等方面迈出新的步伐，努力为建立适合中国国情的农信社管理体制和工作机制提供浙江方案。