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加强顶层设计  让普惠金融驶入法治轨道

来源:中国农村金融杂志社 作者:中国银保监会山东监管局普惠金融处科长 郑颖等 发布时间:2022-11-17

伴随国家重视和经济社会发展的实际需求,普惠金融理念得以进一步推广,并日益成为重要的金融实践和推动实现共同富裕的重要金融手段。普惠金融涉及面广、参与机构多、社会影响大,与人民生活息息相关。相较于其他金融领域,普惠金融领域的违法违规现象具有一定的隐蔽性,金融机构和相关部门需高度重视。

普惠金融领域违法违规行为特征

为便于展现普惠金融领域违法违规现象及相关风险,本课题组设计调查问卷并发放问卷300份,回收有效问卷273份,结合问卷调查结果和日常监管经验,将普惠金融领域相关违法违规现象分为以下三种类型。

(一)政府主导型——具有普惠性、缺乏金融属性

政府主导型具有以下典型特征:由政府直接推动或借由各级国资控股平台、企业主导设立相关机构;肩负绿色发展、生态发展、乡村振兴、共同富裕等责任;根据目标责任不同,由相关行业主管部门负责日常工作的组织管理;具有普惠性,但没有金融属性,其建立运行未经相关金融监管部门批准或备案。“两山银行”“粮食银行”等即是此类典型。以“粮食银行”为例,“粮食银行”是粮食主管部门为深化粮食流通体制改革、创新粮食购销经营模式而积极推动建立,主要为农户及相关企业的良种购买、作物种植、粮食生产加工和销售提供便利,实现粮食收储工作的规范化运行。此类机构、场所在一定程度上为群众提供了便利服务,但冠以“银行”等字样易造成误导,如58.97%的调查对象认为“粮食银行”等可提供存贷款服务。

(二)业务驱动型——金融机构主导、涉及机构数量多

业务驱动型具有以下典型特征:由具体的经营主体主导,一般为金融机构;以扩大机构知名度或提升具体产品服务的销量为目的进行广告宣传,例如68.5%的调查对象认为“某某普惠”是提供存贷款服务的银行,实际上其全称为“某某普惠融资担保公司”,本质上是一家融资担保机构;利用信息不对称实施虚假宣传,例如29.67%的调查对象经历过被银行网点高利率存款产品吸引,但事后发现账户资金部分或全部被用于购买保险产品、理财产品的情况;利用法治或管理漏洞打“擦边球”,例如曾经取缔的“首山·江苏支行·常州分行”采取类似银行招牌,吸引群众办理存贷款业务,实质是一家P2P机构。这类违法违规行为涉及机构数量多、波及面广,违背诚信经营原则,反向示范作用明显,有损金融行业形象。

(三)综合交织型——多方参与、隐含案件风险

当某种现象或行为由不同性质的多主体主导或参与、具备多目的性时,将其归类于综合交织型,例如聘用农金员展业、便民金融超市等。该行为具有以下典型特征:政府部门、银行机构参与,政府多扮演主导或组织者角色;既有银行机构工作人员参与,又委托非银行机构人员开展服务;既注重商业可持续,又需满足属地政府或国家相关政策要求,例如农金员受银行委托开展农村基础金融服务,成为开展普惠金融的重要触手,有60.4%的调查对象接受过农金员服务;参与的金融机构通过提供服务实现拓展客户群体、扩大业务覆盖面、提高自身竞争力等目的,例如政府主导开办的普惠金融服务点,由政府提供服务场所,组织金融机构参与,实现为小微企业、社区居民或农户提供便捷金融服务的目的。这类行为由于参与单位多、参与人员多、业务受众多,存在因多头管理、人员专业素质参差不齐等带来的业务品质不高、业务链漏洞多等问题,如不强化规范管理,易成为欺诈、非法吸收公众存款等金融案件的温床。

普惠金融领域常见的法治风险

预期差导致的银行声誉风险。部分机构在宣传或标牌中不规范使用特定名词,使社会公众对银行机构和所提供的金融服务产生误解。例如P2P假借“银行”之名吸引客户开展业务、“两山银行”“粮食银行”等被作为工作成效受到政府推广和媒体宣传,加剧了部分群众对“银行”的误解。此类行为明显违反了《中华人民共和国商业银行法》第二章第十一条“未经国务院银行业监督管理机构批准,任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务,任何单位不得在名称中使用‘银行’字样”。由此可能导致声誉风险,使利益相关方、社会公众、媒体等对银行机构形成负面评价,从而损害其品牌价值,不利于其正常经营,甚至影响市场稳定和社会稳定。

普惠金融概念不清易导致舆情风险。由于相关部门未对“普惠金融”进行具体定义,缺乏对供给机构、服务对象、提供渠道、产品和服务类型的明确阐述,导致对“普惠金融”概念存在理解偏差,由此引发的舆情风险应引起重视。例如调查中有超过1/2的调查对象认为“政府补贴”“街道发放补助金”属于普惠金融;有95人认为“政府民政部门”能够提供普惠金融服务;130人认为“政府财政部门”能够提供普惠金融服务;有32人反馈不清楚何为普惠金融,更不知如何获取普惠金融服务。以上调查结果说明“普惠金融”概念不清、边界不明使部分群众不了解具体的服务内容和获取途径,极易混淆金融服务和转移支付等相关政策,这一情况在脱贫人口小额信贷的发放管理中也有突出体现,部分困难人群将脱贫人口小额信贷当成政府对脱贫人口发放的福利款或生活补助,在申请时积极争取,到期后不愿偿还贷款本息。

名词乱用导致市场监管失序。部分市场主体使用“普惠金融”进行自我推介和产品宣传,极易引发公众误解。有超过2/3的调查对象将“某某普惠”视为提供普惠金融服务的银行机构。例如2022年山东银保监局收到辽宁某金融消费者委托律师提出的信息公开诉求,申请公开某某普惠济南分支相关贷款业务,这是将“某某普惠”视为银行机构的典型案例。但实际上该机构属于地方六类机构,根据监管权责应向地方金融监管局提出信息公开申请。这不仅影响了具体案件的证据收集和审理效率,更浪费了监管资源,一定程度上降低了政府公信力,造成金融市场监管低效和监管失序。

农金员制度蕴藏表见代理风险。在开展普惠金融服务过程中,为延伸服务触角、服务长尾客户、扩大业务来源,许多银行机构采取农金员制度。一些农金员利用工作便利,以所在银行机构的名义收取存款、对外贷款,进而进行金融诈骗的案件屡屡发生,使银行的表见代理风险高企。例如2018年山东某农商银行一资深农金员为获取高息,将经手的储户存款未交农商银行入账并将其转存他处,最终因存款机构倒闭跑路,致使120名储户损失364万余元、自身损失120余万元,这就是表见代理风险的实际体现。《中华人民共和国民法典》第一百七十二条规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后,仍然实施代理行为,相对人有理由相信行为人有代理权的,代理行为有效”。该法条在于保护善意相对人的合法权益,要求被代理人因疏于管理而承担责任。上述案例中,被代理人为农商银行,行为人为农金员,相对人为存款群众,农金员向存款群众借款并以银行名义签订担保合同的行为,构成表见代理。农金员由于本身较有威望,易被融资公司、理财公司、保险公司等拉拢成为业务代办员,致使有些客户以为自己的钱存入银行,但实际购买了保险或高风险理财产品,一旦案发,将对农商银行声誉造成较大损害且要承担相应责任。

筑牢普惠金融风险底线的路径

针对明显违法行为,金融监管部门应加大执法力度,采取一系列措施阻止乱用“银行”字样的行为。根据《中华人民共和国商业银行法》的相关规定,一是建议各级银保监部门加大执法力度,严格按照法律法规做出处理,维护法律尊严,强化行为规范,杜绝乱用“银行”字样行为。二是对相关法条做出进一步解释说明,明确司法依据。建议统一裁量标准,对同类别违法违规行为保持处罚或监管措施的一致性,维护法律权威。对于市场主体或被监管机构尚不构成违法违规、但又具有一定法治风险的倾向性行为,银保监部门应及时通过窗口指导、风险提示、监管约谈等方式,督促其限时整改纠正,避免触发更大风险。

建议各级银保监部门联动市场监管等部门,强化企业名称登记管理,有效化解名词乱用导致的舆情风险。《企业名称登记管理规定》第十一条指出,“企业名称不得有下列情形:(八)可能使公众受骗或者产生误解”;第二十条指出,“企业登记机关发现已经登记的企业名称不符合本规定的,应当及时纠正。其他单位或者个人认为已经登记的企业名称不符合本规定的,可以请求企业登记机关予以纠正”。对照上述规定,一是针对“某某普惠”等已经明显对金融消费者造成误导、风险点较为突出的企业名称,建议银保监部门或地方金融监管部门请求企业登记机关予以纠正。二是建议银保监部门联合各级地方政府金融监管部门、市场监管部门,开展金融市场主体依法登记专项普查,整体掌握市场主体登记管理现状,对于乱用、错用、违规使用相关金融术语的,应及时做出停止使用相关名称的处理决定,并做好解释说明工作。

建议银行机构强化农金员队伍管理,有效防范表见代理风险。尽管利用农金员展业存在一定风险,但不可因噎废食,目前银行机构聘用农金员开展业务是提升偏远地区客户和弱势群体金融获得感的重要途径。要用好农金员制度,需强化农金员队伍建设,提升人员执业素养。

建议金融监管部门指导银行机构通过提高准入门槛、建立退出机制提升农金员执业素养,规范网点设置布局,合理引导客户使用电子机具、自助设备、手机银行办理业务,严禁代办存单。建议金融监管部门强化顶层设计,完善普惠金融领域法制建设。一是明确“普惠金融”的定义,明确外延与内涵,设置定性、定量指标,向社会公众做好宣传解释。可通过给出金融产品服务的门槛设置、定价标准、获取渠道、供给人群等,进一步对金融的普惠性做出说明。二是强化普惠金融法制建设,充分认识普惠金融的大众性和渗透性,结合金融监管法治建设,对涉及普惠金融规范发展的法规法条做出权威司法解读。三是加大宣传,提升各级政府对普惠金融的认识。推出一批普惠金融领域违法违规的典型案例,提升普惠金融供给主体的依法经营意识和金融消费者的风险防范意识,通过夯实法制基础,确保普惠金融行稳致远。

(本文作者还包括中国银保监会山东监管局政策法规处四级调研员李增亮、中国银保监会山东监管局普惠金融处四级主任科员张运康、中国农业银行山东省分行乡村振兴部专员魏阳光)


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