全面推进乡村振兴 再明发展方向

2月22日，2022年中央一号文件发布，明确2022年乡村 振兴工作重点，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村 稳定安宁。

  2022年中央一号文件的主要框架 

2022年中央一号文件指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。文件共分为八个部 分，其中，第一至第三部分，主要说明政策基调“稳”字 当头，包括全力抓好粮食生产和重要农产品供给，强化现 代农业基础支撑，坚决守住不发生规模性返贫底线。其 中，“不发生规模性返贫”是脱贫攻坚转向乡村振兴的重 要环节，为乡村振兴工作打下扎实的基础。第四至第六部 分，具体介绍了乡村振兴的三个领域，包括乡村发展、乡 村建设和乡村治理，其核心为“促进一二三产业融合”， 以二三产业促进农业实现转型升级，同时形成产业效应， 发展经济、带动就业，同时推进乡村基础设施改造升级， 推进数字乡村、绿色乡村、和谐乡村建设。第七至第八部 分，明确政策支持措施，包括扩大乡村振兴财政资金投 入、强化乡村振兴金融服务和人才队伍建设，以及积极推 动农村经济发展新模式的探索。 

2021年12月召开的中央经济工作会议指出，国内经济 面对“三重压力”，再次提到坚持以经济建设为中心。除 宏观政策发力、紧缩政策纠偏之外，乡村振兴是2022年稳 增长的重要发力点之一。有鉴于此，2022年中央一号文件 强调了农村消费和基础设施的重要性，继续把农业农村作 为一般公共预算优先保障领域，较大篇幅着墨于基础设施 领域。与2021年中央一号文件相比，2022年中央一号文件 在基建领域进一步强调了防灾救灾建设，新增“加强农村 信息基础设施建设”“支持各类金融机构探索农业农村基 础设施中长期信贷模式”；消费领域表述仍围绕消费扩容 提质、加快物流建设展开。 

守住“两条底线” 

（一）保障国家粮食安全

 2021年12月召开的中央经济工作会议强调，“中国人 的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”，2022年中央一 号文件则对重点任务进行了细化。 

稳产量、调结构、保耕地。严守18亿亩耕地红线，耕 地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料 生产，落实和完善耕地占补平衡政策。通过高标准农田建 设、技术提升等方式，主产区、主销区、产销平衡区都要 保面积、保产量。同时，因地制宜推进耕地轮作，调整作 物结构，大力开展绿色高质高效行动，提升粮食单产和品 质。 

完善市场机制，主要是做好农产品调控、保障农民 种植收益。2022年中央一号文件明确，2022年适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。此外，支持新型农业经营主体发展，加快发展农业社会化服务，有效解决小农经济产能产销能力不足问题。 

稳供给，保障“菜篮子”产品供给。在我国，“菜篮子”工程已进行超过30年，通过建立产销合作机制、发展设施农业，解决了市场农副产品供应短缺的问题，逐步实施无公害农产品计划。未来，仍需稳定“菜篮子”产品供给，提高产品质量。同时，大力推进北方设施蔬菜、南菜北运基地建设，提高蔬菜应急保供能力。整体来看，农村以农业为主，耕地是农业之本，技术研发是发展动力，平衡市场供需是稳定发展的关键。 

（二）守住不发生规模性返贫底线 

乡村振兴是在脱贫致富的基础上聚焦产业发展。2020年，我国如期完成了脱贫攻坚目标任务。目前，脱贫地区产业发展尚处于初期，仍需大量的资金、人力和技术投入。守住不发生规模性返贫底线，主要通过财政资金和帮扶机制。尤其是对于脱贫基础较脆弱的地区，遇到自然灾害、疾病、意外事故等情况有可能返贫致贫。2022年中央一号文件明确，逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，重点支持帮扶产业补上技术、设施、营销等短板。同时，压实就业帮扶责任，深化东西部劳务协作，对重点帮扶县提供技术、人力和资金支持，促进脱贫人口持续增收，推动帮扶政策落地见效。 

聚焦产业，提升基础设施建设 

实施乡村振兴战略，主要是推进农村一二三产业融合，建立较为完善的商业体系，进而实现就业稳定、经济发展等目标。同时，不断完善农村基础设施建设，改善农村居住环境，减少人口流失，改善人口结构。 

（一）聚焦产业，促乡村发展 

从产业扶贫开始，加快农村产业融合进程，部分大中型城市产业向县域转移，同时，逐步加强县域商业体系建设，不断完善仓储物流基础设施。2022年中央一号文件依然聚焦农村产业发展，进一步巩固农村经济发展基础，其核心为推进一二三产业融合，发展特色优势产业，培育龙头企业，同时，加强农村物流体系建设，支持新型农业经营主体发展，提升就业灵活性。在产业发展形式上，鼓励产业向园区集中，充分利用电子商务、物流体系，开展农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产提升行动。 

（二）稳步推进乡村建设、防范债务风险 

2020年以来，县城新型城镇化建设步入快速发展阶段，财政资金支持力度加大。因乡村基础落后，乡村振兴较县城建设难度进一步加大。2022年中央一号文件指出，在推动乡村建设的过程中，要坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，把握乡村建设的时度效。一是要合理规划乡村建设，不盲目拆建和过度融资，防范村级债务风险。二是开展重点农村基础设施建设，包括公路、桥梁、供水供电以及清洁能源建设改造，实施农房质量安全提升工程。三是加强基本公共服务县域统筹。以县城为重要载体，推动教育、医疗、养老共同体建设，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变。四是推进数字乡村建设。以数字技术赋能乡村公共服务，推动“互联网+政务服务”向乡村延伸覆盖。着重解决实际问题，拓展农业农村大数据应用场景，加强农村信息基础设施建设。 

聚焦农村养老与新型城镇化 

2022年中央一号文件对于养老服务的着墨较往年有所提升，老年服务加速建设，涉及养老院、医院、大学等多个方面。文件提到“培育发展家政服务、物流配送、养老托育等生活性服务业”“分类落实村医养老保障、医保等社会保障待遇”“提升县级敬老院失能照护能力和乡镇敬老院集中供养水平”，这与近日发布的养老服务体系“十四五”规划方向一致，是全社会积极应对人口老龄化的重要举措。其中要求新建城区、新建居住区配套建设养老服务设施达标率达到100%，设立老年医学科的二级及以上综合性医院占比达到60%以上，还要求每个县至少覆盖一所老年大学，后续老年基础设施建设将逐步加码。新型城镇化方面，2022年中央一号文件重点指向县域富民产业和绿色低碳。富民产业方面，比如，推动形成“一县一业”发展格局，促进产业向园区集中、龙头企业做强做大。除了不返贫的硬性约束，对于富民产业的要求也是一个亮点。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，从而产生先富带后富的积极效应，后续具备自身发展优势的乡村作坊、家庭工厂将加速发展。绿色发展方面，侧重点由生态治理转为减碳增汇，比如，“研发应用减碳增汇型农业技术，探索建立碳汇产品价值实现机制”，与我国的“双碳”目标较为契合。从长远看，随着我国碳排放权交易市场的发展，农林碳汇未来的发展空间较为广阔，是助力碳中和的重要一环。 

强化金融服务支持全面乡村振兴

 乡村振兴涉及到大量的基础设施建设和产业培育，需要大量的资金支持，这既对金融服务乡村振兴提出了更多要求，也为金融行业发展提供了新的机遇和空间。金融业应围绕各类主体（地方政府、城投公司、农业龙头企业等）在乡村振兴中的金融需求，加大融资支持力度，提高融资效率。乡村振兴中的融资主体主要有以下几类。

 一是地方政府。乡村振兴和脱贫攻坚一样，以基层政府为主，尤其是欠发达地区。此类地区财政实力薄弱，债务融资以地方债和信贷资金为主。省市级政府可统筹区域内乡村振兴发展，通过发行地方政府债券以及引导金融机构提供配套资金，提供必要的资金支持、调剂域内资金。 

二是城投公司。对于园区、高标准农田、特色小镇等有收益的项目，各级城投公司可充分利用市场化融资。但受限于地区债务率和企业自身债务情况，部分企业信用债融资受阻。对于公益性较强、收益较弱的基础设施，可以省市级城投为融资主体，募集资金用于省市内农村建设，比如，道路、桥梁、基础医疗和养老等。

 三是农业龙头企业。2021年5月，银保监会等部门联合发布《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》，明确拓宽新型农业经营主体多元化融资渠道，支持优质农业产业化龙头企业发行非金融企业债务融资工具，募集资金可用于企业经营相关环节中参与的新型农业经营主体的生产经营等。以农业产业化百强企业为例，目前仅限于个别大型全产业链集团型企业参与债券市场，且不少企业的债券融资停留在2016年之前，募集资金主要用于集团子公司向农户收购生产原材料或补充流动资金。

从金融机构特别是农村中小银行角度看，2022年中央一号文件打开了新的政策空间和成长空间。从政策空间来看，2022年中央一号文件指出，“加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策”。自2021年12月降准之后，县域农商银行/农合行/农信社/村镇银行一档的基准水平是6%，未来仍有下降空间。此外，支农支小再贷款、再贴现的支持也可降低农村中小银行的资金成本。

 从信贷投放角度看，乡村振兴将为农村中小银行提供新的空间，重点领域包括：农村基础设施建设贷款需求，农户信用贷款需求，农村一二三产业联动的信贷需求，农村居民消费信贷需求等。据监管部门公布的数据，截至2021年末，全国涉农贷款余额为43.2万亿元，其同比增速近年来虽有所提升，但仍落后于贷款整体增速，也导致涉农贷款在贷款总额中的占比呈下降趋势。伴随着乡村振兴的推进，涉农贷款在整体贷款中的占比有望提升，相应的，深耕县域的农村中小银行在信贷增速以及市场份额方面均有望提升。面对“三重压力”，乡村振兴是稳增长的有力抓手之一。2022年中央一号文件的各项部署，有望拉动中西部地区基建投资、农村居民生产及消费的恢复，为提振内需提供有力支撑。从数据上看，截至2021年末，我国农村基础设施建设贷款余额为7万亿元，同比增速为11%，低于同期整体人民币贷款增速。2022年在中央战略助推下，农村基础设施投资具备一定的增长空间。此外，我国农村居民人均可支配收入同比增速长期高于城镇居民。2021年，我国农村居民人均可支配收入同比增长9.7%，高于城镇居民的7.1%，从长远看，农村市场具有更强的消费潜能，因此，加大零售金融业务拓展，满足农村居民日益增长的信贷需求和财富管理需求，不仅可以更好地服务全面乡村振兴，促进共同富裕，还可以为农村中小银行构建长期发展动能和差异化竞争优势奠定基础。