县城迎来高光时刻，农村金融如何发力？

5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出“到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”等目标，并为县城建设提供了若干条具体政策意见。

自2002年党的十六大第一次明确提出“壮大县域经济”以来，我国的县域经济一直都是政策的关注点。近年来，在一系列政策的持续推动下，日前《意见》的发布，使得县城迎来广阔发展前景。

县城迎来大发展

在2022年政府工作报告中，稳步推进城市群、都市圈（简称“群圈”）建设，是提升新型城镇化质量的重要工作之一。国家“十四五”规划纲要提出，以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。

此次发布的《意见》，将城镇化重点从“群圈”进一步下沉至“县城”，原因为何？

“近年来，我国对新型城镇化建设有多个提法，但是他们之间并不是用一个去覆盖另一个”，中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁在中国农业大学国家乡村振兴研究院主办的中国乡村大讲堂上如是说。

从“群圈”等既往城镇化建设的有关战略中可以看出，以往的城镇化建设多集中于大中型城市，在城镇化建设过程中，这些城市创造了无数就业岗位，因而吸纳了大量的外来人口。

以上海为例，根据上海市第七次全国人口普查主要数据，截至2020年11月1日，上海全市常住人口为24870895人，其中，外省市来沪常住人口为10479652人，占比42.1%，与2010年第六次全国人口普查相比，年平均增长率为1.6%。在这些外来人口中，就包括了大量全国各地为了增加收入而外出务工的农民。

随着我国经济社会的不断发展，目前，大城市已开始转型升级。在这一过程中，城市对就业者的素质、学历等方面的要求进一步提高，使得农民在城市的就业空间逐步被压缩。除此之外，进城务工的农民工还需要面对物价提高、住房成本增加等一系列现实情况。

在城市的生活成本不断加大，如果离开城市，外出人口该去哪安家？与回到农村相比，在基础设施、公共服务相对更健全的县城生活，既可以获得较高的经济收入，又可以赡养老人、教育子女，因此，县城成为返乡人更倾向的选择。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯曾在2020年做过乡村振兴大调查，他表示，团队在走访了全国10个省份、300余个村庄后，得出的调查结果显示：农村劳动力外出就业后，有33.6%的人选择回到县城及县级市生活。

不仅城市里的农民选择回到县城，农村剩余劳动力也有到县城工作、定居、落户的意愿。在近期的中国乡村大讲堂上，有专家表达了类似观点：

中国人民大学教授、“三农”专家温铁军表示，教育资源和医疗资源从乡村向县级以上集中，除了少数地区，大多数县已经完成城市化。

魏后凯指出，当前，越来越多的农民为了教育、养老、医疗等，选择进入县城生活，形成了向县城集聚的趋势。

与此同时，《中国农村金融》记者了解到，截至2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。

作为我国城镇体系的重要组成部分，县城既是连接城市、服务乡村的天然载体，也是城乡融合发展的关键支撑。国家发展改革委规划司有关负责人在接受记者采访时曾指出：“推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。”

金融政策支持有迹可循

在过去的20年间，通过一系列的政策鼓励、支持、引导，我国的县城已经取得了长足发展，出现了许多“百强县”“千亿县”。然而，随着城镇化进程的不断深入，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，县城逐渐暴露出公共卫生、人居环境、公共服务等方面的一系列问题。

面对有现实需求的返乡务工人员及农村剩余劳动力，发展遇到掣肘的县城如何真正吸引他们进入？

“产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。”国家发展改革委规划司有关负责人如是说。

此外，基础设施和公共服务的完善，对于县城城镇化建设也至关重要。正如人民网撰文所提到：市政交通设施、对外连接通道、老化管网改造、老旧小区改造、医疗卫生体系、教育资源供给……不能仅仅着眼于经济产业，还要让居民感受到与城市一样的生活环境，才能把人口引过来、留下来。

对于产业基础相对欠缺、财力相对薄弱的县城来说，完成这一社会系统工作，离不开金融政策支持。

日前发布的《意见》第三条“深化体制机制创新，为县城建设提供政策保障”就提到：对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

虽然《意见》是我国第一个针对县城城镇化的正式文件，但事实上，对于县城的金融支持，近年来的多个文件均已有所提及。

2020年8月，为加快推进县城城镇化补短板强弱项工作，积极发挥企业债券融资在县城新型城镇化建设方面的积极作用，国家发改委发布《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，并提出五条支持政策，其中之一就是：在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过 50%的债券募集资金用于补充营运资金。用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。

今年的中央一号文件40余次提及“县”等字眼，同时指出：对机构法人在县域、业务在县域、资金主要用于乡村振兴的地方法人金融机构，加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策。

2021年的《政府工作报告》提到，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于上一年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。

在今年的《政府工作报告》中，“中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力”成为2022年政府工作任务之一。

除了国家层面对县域经济、产业、基础设施的政策支持，地方政府也已参与其中。

今年3月，人民银行、银保监会等四部门联合浙江省人民政府发布的《关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出，支持山区26县跨越式高质量发展，开展“一县一策”金融精准帮扶，加大对县域绿色低碳建设、特色产业、村级集体经济、新型农业经营主体等重点领域和对象的金融支持力度。

监管部门亦对此有所回应。例如：5月5日，银保监会召开专题会议传达学习贯彻中央政治局会议精神时强调，要加强“新市民”金融服务，支持“新市民”在城镇创业就业、购房安居、教育培训、医疗养老等方面的金融需求。

县城发展带来庞大的金融需求

“聚光灯”下的县城城镇化，实质上是一次社会资源的重新配置。业内人士认为：在这个庞杂工程中，农村金融领域将伴随县城，一起迎来“高光时刻”。

“《意见》为农村金融机构的发展创造了重要的政策机遇。”北京工商大学数字金融研究中心主任张正平接受《中国农村金融》记者采访时指出：面对伴随着产业发展、工程建设而产生的大量的特色金融需求，金融机构可依托已有的县域网点和业务优势，结合所在县域的特色产业发展方向，以及银行本身的市场定位、业务特点，积极、主动、有针对性地与特色产业建立紧密的联系，挖掘、对接、满足其金融需求。

在县城信贷资金的具体投向方面，中国民生银行研究院高级研究员应习文向记者表达了“五个支持”，包括支持县域基础设施和城镇化建设，支持县城特色产业发展，支持县域商贸流通，支持以县城为中心的区域农村金融发展，支持改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街等消费基础设施等。

“除了县城城镇化催生的基础设施建设的金融需求，特别是新基建金融需求，县城城镇化带来的养老金融发展也是金融机构应该把握的机会。”财经专栏作家、中央财经大学绿色金融国际研究院特邀高级研究员李庚南表示。

此外，县城居民的普惠金融基础服务不可忽视，这是金融之本，也是普惠之源。“尤其对大型银行而言，要积极转变经营理念，加强对县城领域的业务布局，调整客户结构，优化信贷资源配置，”应习文表示：“要发挥县城作为联通农村和城市的关键纽带作用，加强基层数字化网点建设，完善县域支付结算服务，积极吸收县域基础存款。”

机遇与挑战往往并存。在新蓝海中，农村金融也将迎来更大挑战。

“从伴随机遇而产生的风险和挑战来看：一方面，县城城镇化进程的不确定性与金融的提前介入可能形成潜在问题，其中包括农村金融供给与需求期限错配问题；另一方面，或许也是更关键的，就是县域财政财力不平衡带来的基础设施建设项目偿贷能力或地方政府隐债风险。”李庚南提到，“此外，县城城镇化的数字经济发展对数字普惠发展能力的挑战也应被注意到。”

与此同时，中国农业大学经济管理学院金融系主任何婧强调，《意见》提出的分类引导县域差异化发展的思路，意味着金融机构需针对县域经济特点和产业结构，开发有针对性的县域金融服务，提供个性化的金融产品。“如何对接政府开展有效合作？怎样设计出满足各方需求的投融资模式？这都对金融机构的创新能力提出了新的要求。”何婧表示。

基于此，金融机构如何规避风险，实现稳健发展？

“信贷服务的本质就是风险管理，在贷前贷中贷后等环节落实风险管理要求，尤其可以考虑结合金融科技手段去建立智能风控模型。”张正平指出，在城镇化建设过程中，各类项目的周期、资金额度、抵质押物等有较大差别，金融机构应认真研究所参与的项目或服务对象的特点，缜密做好项目风险分析工作。在风险分析和金融需求特征分析的基础上，有针对性地提供或开发金融产品。

未来，随着县城城镇化建设的不断推进，相关政策的不断完善，农村金融机构将迎来更加广阔的发展空间。谁把握住了县城发展的政策窗口期，谁便掌握了“城尾乡头”的金融主动权。