分类施策 做精做细差异化监管考核

农村中小银行是农村金融体系的基础力量，在支持农业和农村经济发展中占据着举足轻重的地位。2018年中央一号文件提出“改进农村金融差异化监管体系”；2022年政府工作报告提出“优化监管考核”。近年来，陕西银保监局以兼顾效率和公平为原则，在引导辖内农村中小银行坚守市场定位、推动改革化险、强化公司治理等方面，探索完善差异化监管机制，持续提升监管考核的精准性和有效性。 

准确把握形势 因势利导优化监管政策 

面对疫情持续反复、城镇化进程加快、数字化快速推进、农村地区经营主体多样化、产业结构升级等外部环境变化以及农村金融服务需求的不断升级，陕西银保监局及时出台监管政策，调整监管指标，提高农村中小银行的适应能力。 

及时应对疫情变化。自2020年以来，新冠肺炎疫情持续反复，陕西银保监局围绕保障基础金融服务、做好企业纾困解困、加大复工复产支持等方面，采取多项监管措施。一是保障基本金融服务顺畅。指导机构利用营业网点、自助设备、金融e站、手机银行做好资金结算服务，对涉及防疫资金划转开通紧急绿色通道，对疫情防控期间个人定期存款应急处理，最大限度保障存款人利息收入。 二是出台纾困解困政策。严格执行延期还本付息政策，定期评估落实成效，指导机构对受疫情影响严重、临时性资金周转困难的企业不抽贷、不断贷，分类实施贷款利率优惠。2021年，辖内银行机构发放的普惠型小微企业贷款利率较2019年下降 115BP。三是加大复工复产支持。2020年下调拨备覆盖率最低监管要求至130%，释放更多资金用于支持企业复工复产，将首贷户纳入监管考核监测体系，扩大企业支持范围。 

适应产业发展需求。一是积极支持重点产业发展。印发《关于加大农合机构对制造业中长期资金融资支持力度的通知》，指导辖内农合机构加大制造业中长期信贷投放，进一步拓宽增信方式。贯彻新发展理念，引导辖内银行机构不断完善绿色信贷管理相关制度流程与组织架构，助力“双碳”目标实现。2021年，制造业中长期贷款和绿色贷款同比分别增长17.05%、15.6%，高于各项贷款增速。二是支持新型农业经营主体。针对农村地区科技创新企业抵押物缺失的问题，鼓励辖内银行机构发放信 用贷款、知识产权质押贷款。制定新型农业经营主体建档评级三年计划，力争2023年末实现建档评级全覆盖，授信“能授尽授”。三是加强新市民金融服务。指导辖内银行机构加强新市民创业、购房等方面的信贷供给，优化职业培训、子女教育等金融服务，提升新市民金融服务的可得性和便利性。 

顺应科技发展趋势。充分考虑农户资金需求周期性强、额度小、频次高等特点，指导农村中小银行加大科技投入，主动与工商银行在风控技术领域开展合作，研发推广线上数字普惠信贷产品，建设 “秦e贷”“秦V贷”两大品牌双轮驱动的多层次数字普惠贷款产品体系，满足农户和新市民足不出户、即时获批、随借随还的贷款需求。截至2021年末，辖内农村中小银行累计为217.18万户农户和新市民授信2278.81亿元。同时，陕西银保监局常态化开展互联网贷款风险排查，对重点机构印发风险提 示，严禁贷款资金流入异地，提高互联网贷款的普惠性。 

聚焦主责主业 因地制宜制定差异化监管考核体系 

陕西省位于我国西北地区，南北跨度大，人口和自然资源分布不均，县域产业结构差异明显，贷款需求多元化和差异化特征明显，需要监管部门通过做精做细差异化监管考核，引导金融“活水”精准滴灌田间地头。 

差异化开展坚守定位指标考核。为引导农村中小银行回归本源、专注主业，将可贷资金充分用于当地，向乡村振兴、普惠型涉农、普惠型小微等关键领域倾斜，陕西银保监局按照“可监测、可考核、可评价”的原则，建立坚守定位指标考核体系，对6项核心指标设置达标要求。同时，陕西银保监局结合地域、资本、资产、风险等因素，实施差异化考核管理。例如，对处于城镇化程度高、农业产业占比极低地区的城区机构，在考核涉农及小微企业贷款时，将全部个人经营性贷款纳入计算； 对村镇银行设置户均贷款、100万元以下贷款占比等差异化考核指标，引导其做小做散；设置“贴贷比”参考限额，提高实体贷款占比，优化资产结构。 

强化重点领域服务保障。一是强化组织保障。 指导辖内农村中小银行将服务支农支小写入公司章程，制定发展规划，建立服务乡村振兴专营部门， 印发支持乡村振兴战略实施意见，明确16项具体措施，推出5大产品体系。二是强化机制保障。提高 普惠型小微企业贷款和涉农贷款不良率容忍度，指导制定小微企业尽职免责实施细则，并定期评估落实情况，建立“敢贷”“愿贷”的长效机制。要求辖内农村中小银行完善内部绩效考评机制，将支农实绩纳入内部综合绩效考核，乡村振兴相关考核 指标权重不低于10%。2021年末，辖内银行业涉农贷款较年初增长15.24%，普惠型小微企业贷款完成“两增”目标。三是强化资金保障。制定5年累计发放支持乡村振兴战略信贷资金不低于5000亿元的目标，鼓励监管评级良好的机构申请发行“三农债”“绿色金融债”，拓宽资金来源渠道，降低资金成本。2021年，批复同意3家机构发行“三农债”31.2亿元，指导秦农银行发行绿色金融债20亿元。 

加大重点地区政策指导。印发《陕西银保监局关于新时代陕西银行业保险业支持革命老区振兴发展的指导意见》，结合革命老区不同分布区域发展状况，确定金融助力重点和具体方式，引导辖内银行保险机构将自身职能定位与革命老区发展重点和特色紧密结合，高质量服务“关中协同创新、陕北转型持续、陕南绿色循环”发展战略，要求位于革命老区乡村振兴重点帮扶县的农信机构各项贷款增速高于全省农信机构平均增速。印发《关于提高非城区农村中小银行机构金融服务质量的通知》，指导中心城市农商银行下沉服务重心，坚守基层金融服务阵地，从服务重心、信贷投入及服务供给三方面加强金融服务。 

着力培优助困 分类施策强化监管激励约束 

针对农村中小银行数量多，资产规模、股东实力、经营基础、风险水平、财务资源、人才培养等方面差异较大等特点，坚持分类监管，采取不同的监管标准和监管措施，提高监管工作质效。 

支持优质农商银行做大做强。对资本充足、治理健全、内控严密和评级良好的机构，指导其加大改革创新力度，支持其在体制、机制、产品和服务模式创新上先行先试。例如，指导秦农银行发行信用卡、开办外汇业务、发行二级资本债40亿元，充分发挥行业示范效应。鼓励业务发展较快、监管指标良好、市场定位清晰的村镇银行设立分支机构，扩大金融服务覆盖面。 助力困难机构化解风险。一是提升风险抵补能力。严格规范利润分配行为，建立事前指导、事中干预、事后评估的利润分配全流程监管模式，严禁主要监管指标不达标的机构分红，提高利润留存比例。争取专项债补充中小银行资本相关政策支持，统筹考虑资本现状，适当倾斜资源，为21家机构补充资本46亿元，有效提升资本充足水平。二是强化风险监测预警。加强信贷业务监管，对信用风险开展全面排查和全景式扫描，以问题为导向查找制度漏洞，及时弥补机制短板。严把资金业务关口，严格按照监管评级开展资金业务，严肃问责查处投资与监管评级不符的业 务品种行为。按照资产规模建立差异化流动性指标监测体系，建立完善流动性互助机制，定期开展压力测试。结合流动性指标、舆情形势、风险程度等要素， 建立重点关注机构名单，组织开展应急预案演练。三是分类化解存量风险。引导优质农商银行向股权结构不稳定的农商银行参股，建立高管轮岗和交流机制， 搭建经验交流平台，“注资、注智、注制”相结合，加快经营机制转换，激发内生发展动力，实现财务指标和管理能力双提升。压实主发起行风险处置牵头责任，主动履行资本补充承诺，持续补充资本缺口。多渠道处置不良资产，督促财务资源充足的机构加大核销力度，协调部分地方政府出资，一体化推进改革化险，指导条件成熟的机构市场化批量转让不良贷款。 

优化监管激励约束机制。落实监管挂钩措施，将坚守定位考核评价结果与监管评级、业务准入、现场检查相挂钩。分类实施处罚问责，对屡查屡犯、主观恶意、损失严重等违法违规行为从严从重处罚。建立 “监管+行管”相互补充机制，指导省联社印发专项制度，设定机构预警级别，分类实施差异化管理。

坚持深化改革 量体裁衣支持特色化发展 

探索符合小法人特点的公司治理机制。一是加强股东股权管理。严把股东准入关口，严格审查股东资质和入股资金来源，引导股东本地化、涉农化、民营化，优化股权结构。开展股权管理专项整治，对违法违规股东视问题性质采取责令退股、限制权力等措施。二是优化治理架构。不贪大求全，引导资产规模较小的农商银行建立“结构简明、形式灵活，运行科学、治理有效”的公司治理模式，适当放宽独立董事、专业委员会数量要求。指导2家单一股东的农商银行设立执行董事、监事，简化 “三会一层”治理架构。三是强化市场约束。指导资产规模较大的农商银行健全信息披露制度，通过平面媒体和互联网披露信息，持续拓展信息披露的深度和广度。对资产规模较小的农商银行，经属地监管机构同意，允许简化信息披露内容。 

分类推进机构深化改革。在尊重地方政府和机构主体意愿的前提下，按照有利于提升金融服务、增强公司治理和风险防控能力的原则，分类推动机构深化改革。推动西安市原6家城区农信社以新设合并方式组建秦农银行，并脱离省联社管理，通过多次市场化并购重组完成对剩余5家城区机构的吸收合并，并全资控股2家县域农商银行。指导榆林原2家城区农商银行在引进国有资本的基础上，以新设合并方式组建榆林农商银行，做大资产规模，增强抗风险能力。指导泰隆银行在旬阳发起设立“多县一行”制村镇银行，降低管理成本，增加当地信贷供给。 

支持特色化、差异化发展。指导机构结合当地经济特点和信贷需求，加大产品创新力度，走出特色化、差异化发展道路。例如，杨凌农商银行结合辖内农业产业占比高的特点，研发多款特色化涉农信贷产品，充分满足当地差异化信贷需求，实现自身特色化发展。杨凌农商银行研发的“生物资产 动态估值浮动抵押贷款”产品，获得农业农村部 “2018年度金融支农创新”项目试点。 

下一步，陕西银保监局将持续优化监管考核，强化内外联动，加大资源信息共享，发挥科技优势，定期评估政策成效，动态调整监管政策，通过建立更加专业、精细的差异化监管考核体系，助力辖内农村中小银行实现高质量发展。