以差异化监管提升农信机构核心竞争力

农信机构是我国银行体系的重要组成部分，经过70余年的发展，已成为服务农村普惠金融和乡村振兴的主力军。新发展格局下，农信机构迎来历史性发展机遇，也面临外部环境与业内竞争的双重挑战。如何适应形势需要，探索形成农信机构特色鲜明的核心竞争力，实现高质量发展，亟待农信机构和监管部门研究破题。 

农信机构点多面广 作用举足轻重 

黑龙江省是全国农业大省，“三农”金融服务需求旺盛。在全省银行业金融机构中，农信机构点多、面广、农户贷款投放最多，在支持县域发展、服务乡村振兴等方面发挥着重要作用。 

服务范围广，从业人员多。与其他银行业金融机构相比，农信机构网点最多、从业人员最多、服务范围最广。截至2021年末，黑龙江辖内共有农信机构84家、经营性网点1860个，其中，县域网点1435个，占比77.15%，基本覆盖了全省47万平方公里的902个乡镇，从业人员27252人，在全省银行业中占比24.7%，从业人员最多。 

单体规模小，发展能力弱。全省农信机构总资产规模6362亿元，其中，单体机构资产规模在18亿元至550亿元之间，平均规模82亿元，规模较小。由于公司治理不完善，长期以来，农信机构风险程度普遍高于大型银行，呈现风险大、成本高、收益低等特征，发展能力不足、发展质量不高。 

个体差异大，经营发展不平衡。根据2021年度监管评级初评情况，全省农信机构仅有2家二级机构，机构间经营管理能力、发展质量和监管指标相差较大，既有产权制度改革后实现“小而美”的农商银行，也有未能走出高风险困境的法人机构，部分机构长期处于高风险状态，历史包袱较重。 

定位服务“三农”，系统重要性强。作为县域法人金融机构，农信机构在推动黑龙江从农业大省向农业强省迈进、保障国家粮食安全方面发挥着重要作用。2021年，全省农信机构涉农贷款余额1620.5亿元，占全省涉农贷款的18.6%，服务农户、农业龙头企业、粮食生产加工主体和各类新型农业主体500万户。特别是每年春季备耕时节，针对农户集中播种、 集中用款、贷款笔数多、资金总量大的实际情况，黑龙江农信切实发挥了主力军作用，贷款投放量超过备春耕资金的60%，系统重要性不可替代。 

机遇与挑战并存 

农信机构最大的机遇在“三农”，最大的挑战在公司治理。疫情冲击下，处于金融体系末梢的农信机构面临的压力和挑战更为严峻。但作为根植“三农”的主力军，农信机构仍具有禀赋优势，处于新的历史机遇期。 

作为乡村振兴的“主办银行”，农信机构正处于改革发展新的历史机遇期。全面推进乡村振兴是“十四五”时期我国“三农”工作的重中之重，也是农信机构当前最大的发展机遇和政策红利。一方面，2022年是“十四五”时期的关键之年，宏观政策 支持力度进一步加大。2022年中央一号文件发布后，银保监会发布《关于2022年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》，人民银行印发《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》。在具体政策方面，国家将强化货币政策工具支持，加大对机构在县域、业务在县域、资金主要用于乡村振兴的地方法人机构的支持力度，坚持农信社服务当地、服务小微和“三农”、服务城乡居民的定位，为农信机构发展提供了强有力的政策保障。另一方面，农信机构具有天然的人缘、地缘优势。70余年的发展使得农信机构具有深厚的历史沉淀，长期以来得到地方政府和社会各方的认同，有着深厚的文化基础、客户基础和情感基础。黑龙江具有实施乡村振兴战略的肥沃土壤，辖内农信机构多年来深耕农村金融市场，与所在地域的联系比其他银行更多、更广、更深，是真真正正的“本土银行”。从黑龙江县域来看，农信机构基本上保有当地三分之一以上的存贷款份额，已成为地方金融不可或缺的组成部分。 

受区域经济下行、管理能力不足、同业竞争挤压等多重因素影响，当前，农信机构面临严峻的压力和挑战。一方面，受历史因素和体制机制影响，农信机构仍存在历史包袱、体制机制和内部管理等问题， 实体经济、股东、员工以及监管部门对农信机构高质量发展的迫切要求与农信机构党的建设不强、内控机制建设不到位、科技信息体系不支持不配套的矛盾日益突显，已成为农信机构发展的主要矛盾。从黑龙江实际情况看，农信机构在涉农贷款规模增长的同时，不良率也在攀升。2021年末，农信机构涉农贷款不良率高于全省银行业2个百分点，随着延期还本付息政策到期，后续资产劣变速度可能进一步加快。另一方面，在国家政策引导下，近年来，国有大型银行、股份制银行和城商行纷纷下延经营触角，加快布局县域市场，以快速、便捷、低利率的产品与农信机构争夺市场，近三年黑龙江农信净息差已下降0.5个百分点。存差资金长期高达全省的五分之一，“有钱贷不出”问题正在加剧。 

探索差异化监管路径 助推高质量发展 

黑龙江是全国农业大省，做好农信机构监管工作，使命光荣、责任重大。黑龙江银保监局坚决贯彻落实党中央、国务院关于做好金融工作的总体部署，坚持稳中求进工作总基调，积极探索差异化监管路径，以差异化监管促进农信机构高质量发展， 全面提升金融服务实体经济质效及核心竞争力。 

构建有扶有限的差异化监管体系，整治农信机构市场乱象。针对农信机构公司治理薄弱、发展质量不高等实际情况，黑龙江银保监局探索建立有别于大中型银行、有扶有限的差异化监管体系。一方面，坚决树立强监管、严监管理念，对农信机构乱象行为重拳出击、抓典治乱。在市场准入方面，突出加强金融法治建设，2019年以来先后不予核准农信机构发起设立村镇银行行政许可事项5次，严格落实穿透审核原则，直接否决或建议撤换农信机构高管人员拟任人员19人；在行政处罚方面，严格落实从严从重原则，2019年以来处罚农信机构212家次，罚款金额6436万元，坚持执行双罚，以强监管促合规发展；在案件防控方面，始终保持高压态势，2019年以来查处案件45起，连续三年召开案件警示教育大会，将“保护金融消费者权益”贯穿始终，站稳人民立场，推动案防工作开展。另一方面，倾斜监管资源，对农信机构给予更多监管关注。近年来，黑龙江银保监局系统投入监管力量最多的就是农信机构风险处置工作，局党委高度重视、“一把手”靠前指挥，多次向地方党委、政府专题汇报法人机构风险情况，先后发起并组织全省农信机构“改制化险高质量发展”专项行动、两个 “百日不良资产清收”攻坚行动，围绕农信社改制、不良清收、提升公司治理、促进高质量发展等方面持续性开展工作，确保守住风险底线。 

出台一行一策差异化监管政策，推动农信机构实现高质量发展。站在新的历史机遇期，实现高质量发展是农信机构最迫切的改革任务。针对全省农信机构之间发展不平衡、差异较大的实际情况，黑龙江银保监局追根溯源，依据不同机构类别和监管评级结果，一行一策制定机构改革化险规划。一方面，对农信社尤其是高风险机构，重在通过产权制度改革等多种途径，加大风险处置化解力度，支持农信机构申请政府专项债券补充资本，组织对全省78家法人机构逐家制定风险处置时间表、路线图，近 三年，累计处置高风险机构14家；另一方面，对农商银行重在完善内部机制，加大创新激励力度，出台《黑龙江省农村商业银行公司治理水平提升五年规划（2021～2025）》，设定公司治理水平提升五年三步走的目标，并提出一系列工作标准、任务和要求。从内部架构上，把“适应性、竞争性、普惠性”作为着力点，引导调整完善以市场为导向的内部组织架构；从内部管理上，提出真股东、真管理、真考核、真监督的公司治理“四真”标准，和党委统一领导下的纪委、股东、监事会、审计、合规、员工等“六位一体”监督体系，引导农信机构真正实现公司治理提升；在风险防控上，大力倡导“合规创造价值”理念，印发《关于建立重点问题整治清单工作机制的通知》，聚焦最基础、最薄弱、最容易产生屡查屡犯问题的领域，持续开展整治，提升社会公众满意度。 

执行奖惩并举差异化考核标准，引领农信机构坚守支农支小定位。坚守定位是农信机构高质量发展的基础，做优信贷主业是高质量发展的根本。从黑龙江实际来看，部分农信机构资本净额过低，按照现行监管标准，其贷款限额仅为几十万元，远不能满足支持“三农”、小微及自身经营发展的需要。为此，黑龙江银保监局强化监管引领与责任担当，结合实际制定差异化政策。一方面，建立特定领域监管考核容忍机制，出台《关于进一步落实监管容忍政策 加大疫情期间金融支持力度的通知》，对于农信机构不超过各项贷款不良率3个百分点指标范围内的小微企业贷款、涉农贷款，不将其作为监管评级和银行内部考核评价的扣分因素，将“坚守定位6项核心指标”中增速考核指标调整优化为增量考核指标，全面调整农信机构拨备水平，并对“两增”达标机构给予免征增值税的政策，引导机构腾出更多信贷资源服务实体经济。2021年，为全省18家农信机构下调贷款损失准备监管要求，政策覆盖面达16.2%，释放8.2亿元信贷资金；通过实施差异化大额风险暴露政策，全省农信机构累计释放信贷资金29.3亿元；为75家农信机构减免增值税费0.5亿元，有力支持机构提升服务能力。 另一方面，对严重偏离定位的农信机构，从严采取监管措施。对突破大额风险暴露规定、投放大额贷款的3家机构实施行政处罚，责令机构整改问责；高度关注不当分红问题，向省政府及13个地市政府发函，对违规分红的18家机构、17名责任人实施行政处罚，督促机构增加利润留存、提升服务实体经济能力；印发《关于持续推进全省农村合作金融机构坚守市场定位的通知》《关于进一步规范黑龙江省农村中小银行机构异地授信业务的通知》，督促农信机构回归本源、 专注主业、扎根当地、服务基层。 

坚持宽严相济的差异化监管意见，引导农信机构全面服务乡村振兴。突出全行业顶层设计，印发高质量服务乡村振兴实施意见，细化包括优化网点布局、倾斜金融资源、大力发展优势特色产业、优化金融环节等在内的27条指导意见。一方面，强化从严监督，坚决纠正监管工作中的官僚主义、形式主义。主动排查2011年以来空白乡镇金融机构覆盖工作中存在的问题，对于强推硬干、层层加码等问题主动暴露、深刻反思，实事求是整改，把基层监管工作落到实处。另一方面，压实各方责任，针对存贷比低于50%的县域，结合实际制定全年存贷比提升计划，建立重要数据定期报送机制，按季开展监测考核通报，大力开展驻村帮扶，监管部门派出驻村干部8人次，引领农信机构派出驻村干部319人次，实现整村帮扶88个。截至2021年末，黑龙江农信涉农贷款余额1620.5亿元，比年初增加240.4亿元，增长17.4%，高于各项贷款增速2.8个百分点，占各项贷款比重53.9%，有力保证了黑龙江粮食生产“十八连丰”、粮食总产量连续11年位居全国第一。 差异化监管体系的构建是推进农信机构高质量发展、破解发展瓶颈、实现自身可持续发展的重要手段，也是一个长期的过程，需要稳扎稳打、久久为功。在这个变革与发展的时代，黑龙江银保监局将不断探索农信机构差异化监管方式方法，进行更多有意义和有针对性的工作研究与思考。