金融稳定保障基金何以构筑金融防火墙

及时的事后处置机制是保持金融服务连续性、避免风险传染的关键一环，也是构建金融防护网、确保金融稳定的重要措施。2022年政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金”，这对于维护我国金融市场稳定、构筑金融防火墙意义重大，标志着我国金融风险处置机制走向市场化、标准化、程序化。从各国问题机构处置经验来看，建立专门的金融稳定保障基金有助于对问题机构的快速处置，降低处置成本，提高处置效率。未来，我国应借鉴相关国际经验，进一步完善问题机构处置机制。

什么是金融稳定保障基金

理论和实践表明，问题机构的出现不可避免。作为一种特殊的社会中介，金融机构具有非常强的负外部效应、资产负债表关联效应、风险传染效应，各国均高度重视强化金融监管，以降低金融机构经营风险。但在市场化条件下，金融机构经营风险难以避免，建立高效的风险处置机制，有利于有效降低金融机构破产倒闭对金融体系的冲击。

金融稳定保障基金，简单而言，就是当某家金融机构出现问题时，政府通过金融稳定保障基金对该机构进行处置，以达到控制风险传染效应、维护金融安全的目的。具体主要发挥以下作用：解决问题机构处置过程中的资金来源问题，既最大限度保护相关债权人的利益，又可降低对财政资金的依赖。同时，有助于解决问题机构处置过程中涉及的债权债务问题，帮助实现处置流程程序化、市场化，在少用或不用纳税人资金的情况下，将不良影响控制在尽可能小的范围内。

为什么要建立金融稳定保障基金

强化问题机构处置是构建金融安全网的重要组成部分。近年来，我国金融风险防范化解工作取得重大进展，金融体系稳健性日益增强。特别是对互联网金融市场乱象、影子银行、房地产泡沫化运行、地方政府债务治理、资本无序扩张等问题的改善成效显著。

但也要看到，我国金融领域风险隐患犹存，问题机构的出现难以避免。一方面，经济下行背景下中小银行经营困难增大，个别机构出现公司治理结构欠佳、大股东操纵等违法违规事件，既阻碍自身稳健发展，也给金融稳定带来挑战。因此，设立金融稳定保障基金有助于维护金融市场稳定，降低问题机构破产倒闭事件对金融体系的冲击。

总体而言，目前我国已建立起覆盖证券、保险、信托、银行等金融机构的金融子市场稳定基金。但上述稳定基金是基于分业经营模式产生的，而各金融市场高度相关，单一机构和市场产生的风险很可能传递到其他市场，而监管机构的相对分散也在一定程度上存在监管空白或职责不清等问题。当前中小银行风险处置普遍存在市场化处置机制薄弱等问题。梳理近年来问题机构处置实践，主要包括“新设一家银行收购承接业务+破产清算”、改革重组等方式，为及时阻断风险传染做出了重要贡献。但也要看到，现阶段金融机构的市场退出机制仍处于摸索阶段，还未形成市场化、程序化的处置机制。金融机构退市时仍面临种种困难，既增加了财政负担，又降低了处置效率。

金融稳定基金运作的国际经验

2008年全球金融危机暴露了金融体系的脆弱性，尤其是期间各国执行规模空前的公共资金救助，最终导致部分国家遭受金融危机和财政危机的双重打击。对此，各国纷纷反思应赋予政策当局必要的处置权力和手段，避免对公共资金救助的过度依赖，欧美等国家和地区开始着手改进其原有风险处置机制。

美国实践：设立有序清算基金（OLF）

2010年美国颁布“多德—弗兰克法案”，要求美国应建立针对问题机构的有序清算机制（Orderly Liquidation Authority，简称OLA），并设立有序清算基金（Orderly Liquidation Fund，简称OLF），为OLA运行提供资金支持。具体来看，OLF隶属于美国财政部管辖，美国联邦存款保险公司（FDIC）可从该基金借款以履行其处置责任。OLF采用事后收费制，即发生危机时，由OLF先行垫付处置资金，然后通过处置问题机构所得实现基金回收。2021年，美国OLF账户余额为零。

2008年金融危机中，美国银行业风险处置总体比较成功，以下经验值得借鉴：一是加强事前规划，要求金融机构事先提交“生前遗嘱”，即金融机构向监管部门明确，若自身遭遇经营困难，将由股东等承担损失，或将部分债权转为股权，以此实现自救。简而言之，金融机构自己为风险处置“买单”。二是设立OLF，明确损失分担机制。当危机发生需要对系统重要性金融机构纾困时，先由公共部门临时垫付所需资金，如最终公共资金发生损失，则要求股东承担相应损失。三是强化FDIC在处置中的核心地位，综合运用多种处置方式。明确将FDIC的处置职能拓展至非银行金融机构，并允许其以过桥银行、收购与承接等多种方式处置问题机构。

欧洲实践：建立欧洲金融稳定基金（EFSF）

2010年欧债危机爆发后，欧元区16个成员国于2010年6月达成协议，确定建立欧洲金融稳定基金 (European Financial Stability Facility ，简称EFSF) 。此后，欧盟理事会于2014年颁布三项法案，即银行业单一监管机制（SSM）、银行业单一清算机制法案（SRM）和共同存款保险机制（EDIS）。

其中，SRM的核心变化是将EFSF升级为常态化运作。具体而言，一是设立规模550亿欧元的单一清算基金，在8年内由全部28个欧盟成员国通过向银行征税方式筹集。二是EFSF采用公司化模式运营，成员国既是股东也是危机时享受救助的对象。三是建立单一处置委员会（Single Resolution Board，简称SRB），负责对欧元区银行的重组、清算和关闭，该机构隶属于欧洲央行管辖，于2014年11月开始运作。与美国OLF不同，EFSF采取事先收费模式，其资金主要向参加该计划的各成员国征收，并与各国现有存款保险制度等相结合。此外，其运作采取公司制运营模式，不同于美国OLF以FDIC作为运营主体。

英国实践：强化存款保险制度应用

为应对危机冲击，稳定金融市场，英国于2009年颁布《2009年银行法案》，创设了针对银行的特别处置机制。其内容主要包括：一是明确英格兰银行为主要处置主体，并明确其与监管部门、财政部门之间的分工合作机制。二是明确处置中的债权人保护机制，包括将过桥银行和国有化运营收益返还至债权人、不得改变普通破产程序中债权人的受偿顺序等。三是进一步加强存款人保护，将存款保险限额上调至8.5万英镑。总体而言，英国对问题机构的处置主要依托其存款保险制度来强化存款人保护，以及对问题机构采取国有化措施。为此，英国设立了英国金融投资有限公司（UK Financial Investments Limited），参与对问题机构的处置。

德国实践：建立稳定金融市场特别基金（SoFFin）

2008年金融危机时，德国联邦政府于当年10月通过《金融市场稳定法》，提出设立总规模为5000亿欧元的稳定金融市场特别基金（SoFFin），用于对困难金融机构提供注资和担保等。其中，约800亿欧元基金用于帮助银行增加资本，4000亿欧元用于银行之间的贷款担保。资金来源为特别财政预算，由联邦政府承担约65%、各联邦州承担约35%，并通过新设不良资产管理公司对不良资产进行打包处置，以减轻银行资产负债表压力。2011年，德国出台《信贷机构重整与有序清算法》，允许金融市场稳定局（FMSA）向境内信贷机构征收重组基金。从此，德国境内金融机构需每年向FMSA缴纳基金年费。SoFFin也采用事前收费制。

合理优化我国金融稳定基金运营

我国金融稳定保障基金的设立，标志着我国对问题机构的处置将更加市场化、程序化，有利于打破“大而不能倒”的预期，逐步形成进退有序、公平竞争的金融发展环境，为构筑更加安全坚实的金融防火墙夯实基础。借鉴国际经验，下一阶段该领域的工作关键在于建立符合我国国情的金融稳定保障基金运作机制，进一步压实金融机构的风险防控主体责任和地方政府的管理责任。

首先，在缴费模式上，建议以事先收费制为主，辅之以事后收费、中央银行借款等方式扩大基金资金来源。其中，以事先收费制为主，主要目的是更好地压实金融机构的风险防控主体责任。在其他资金来源中，可适度扩大地方资金来源，以进一步压实地方政府的管理责任。例如，在部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区，可增大缴费比例，为当地金融风险防范与处置做好充分准备。其次，在管理模式上，构建以国务院金融稳定委员会为核心、各金融主管部门为辅助的管理架构。金融风险具有高关联性、高传染性等特点，单靠某一部门难以全面准确地研判并及时处置风险。因此，需要充分发挥国务院金融稳定委员会的统筹职能和各级监管部门的行业监管职能，确保问题机构有效识别和金融风险及时处置。最后，在运作机制上，可考虑对现有各类金融子市场的稳定基金加以统筹管理，形成统一的金融稳定保障基金，并针对性建立专业委员会，由其负责支持各金融子市场的稳定运行。

建立金融稳定保障基金，只是构建问题机构高效处置机制系列工作的一部分。未来，还应进一步完善相关处置程序、工具和手段，确保金融风险处置及时、有序、高效。

具体而言，一是建立统一处置机构，强化机构处置权限。2008年全球金融危机中，各国普遍设立了专门机构来处置问题机构。例如，美国强化FDIC的处置主体责任，英国建立英国金融投资有限公司负责问题机构国有化等。未来，我国也应明确一个主要责任部门，作为问题机构风险处置的责任主体。二是完善风险处置程序，提高风险处置效率。通过立法赋予处置部门必要的处置性权力，包括对问题机构的接管、注资、不良资产剥离、担保和债务重组等，提高处置程序的流程化、标准化。三是加快培育金融资产处置的竞争性市场，构建市场化处置机制。目前，我国对问题机构的处置方式以破产清算为主，对市场化收购、兼并等方式运用较少，未来应进一步加强市场化处置方式的运用，引导更多主体进入不良资产处置市场。