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中小银行资本补充“输血”如何变“造血”

来源:中国农村金融杂志社 作者:郭涵 发布时间:2022-04-15

2021年9月22日,地方政府专项债补充中小银行资本探索迎来收官。

据中国债券信息网9月22日公开信息显示,云南省将发44亿元、安徽省将发30亿元专项债补充中小银行资本。意味着全国20个省(区)发行中小银行专项债相关事宜已全部完成披露。债券累计发行规模超过原计划的2000亿元,达到2064亿元,涉及310家中小金融机构。

2020年7月国务院常务会议上,国务院总理李克强首次提出“允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式,探索合理补充中小银行资本金的新途径”。

作为“输血”中小银行的阶段性、一次性资本补充策略,本轮超2000亿元资金将如何发挥作用?后续运营中是否会遭遇难题?注资热潮将给涉及的中小银行留下什么?

阶段性、一次性“输血”中小银行

国家在总体压降地方政府债务规模的大背景下,专门切出超2000亿元的“蛋糕”,明确支持中小银行资本补充,释放了破解中小银行资本补充难题的清晰管理意图。

就目前所披露信息来看,获得专项债补充资本的中小银行中,城商行(含两家上市银行和两家新设省级城商行)为25家、农商银行和农信社为285家,分别获得资本金补充约741.3亿元、1322.7亿元。农信机构以高达91.9%的机构占比、64%的额度占比成为本轮支持计划的主要受益群体。与此相对应的是,中小银行资本补充和风险管理表现确实不容乐观。

根据2021年二季度银行业保险业主要监管指标数据,大型商业银行、股份制银行、城商行、农商银行二季度末资本充足率分别为16.27%、13.35%、12.91%、12.14%,后两者和前两者之间存在一定差距。且根据人民银行第二季度的央行金融机构评级,农合机构(包括农商银行、农村合作银行、农村信用社)和村镇银行风险最高,其中农合机构中高风险机构数量为271家,占全部高风险机构的64%。

广东省内一家头部农商银行相关工作人员对记者表示,“中小银行与县域经济关系紧密,对中小企业和‘三农’主体有重要支持作用,其资本管理和风险防控对区域实体经济和金融秩序有重要影响。但中小银行(尤其是农信机构)自行补充资本难度大,自己发债没人买,所以需要依托地方政府发债收集资金,然后定向获得资本补充。”

作为本轮支持计划中首笔专项债落地省份,广东将100亿元专项债务限额编入政府性基金预算,主要用于定向帮扶辖内高风险农信机构化解风险和改革机制。除此之外,天津、陕西、甘肃、河南、云南、安徽等7省份也全部将专项债资金用于本省(市)农信机构。

这是否类似于2003年农信社深化改革时的“花钱买机制”?在很多地方政府债务居高不下的情况下,这么做可操作性如何?上述受访者表示,“一方面,本次地方政府专项债注资通过约定更加合理的退出方式,来努力实现资金偿付闭环。另一方面,上一轮改革后,地方政府对地方中小银行负有属地风险管理责任,应该去积极化解机构风险。通过实质性注资,可以进一步刺激地方政府落实风险管控责任。”

对于地方政府的属地管理责任,近年来国家层面亦有政策支持,曾反复强调要推动落实地方党委党的领导责任、地方国有金融资本股东责任和属地金融风险处置责任。

对于退出和偿付机制,就目前发行的专项债来看,期限均为10年,宽限期普遍为5年(少数为6年),中小银行在宽限期内只还利息,从第6(或7)年开始分期还本。而偿付方式则取决于注资方式,通过金控公司间接入股的方式,偿债资金来源于股利分红、专项债对应股权转让所得等;投资转股协议存款的方式,偿债来源是转股协议存款的利息收入和本金偿还。

各地落地方式差异大,资金退出引关注

“省政府、省财政厅、省联社、县市政府及财政局、县市农商银行、人民银行、银保监局等,各个主体想法都不一样。”一位本次专项债计划涉及省份的省联社高管向记者表示。或许是考虑到各方观点不一,注资进程尚未完全尘埃落定,涉及注资的农信机构对于辖内专项债资金为何如此分配、后续如何使用、如何管理等实践类问题大多讳莫如深。

而根据已披露的各项信息,各省市之间专项债注资中小银行方式差异较大。

从投向分配来看,山西、浙江、天津和河北集中发力,将额度全部给予辖内单家城商行或农商银行;其余省份投向分散、覆盖较广,其中辽宁、黑龙江、甘肃和河南等地的专项债资金覆盖机构多达40家上下。

从注资方式来看,目前大多数省份选择投资转股协议存款方式,本息覆盖倍数相对较高,对地方政府的管理资质要求也较低。少数省份采用间接注资方式,本息覆盖倍数相对较低,且要求地方政府成立国有金融投资控股公司,涉及牌照、资本金、区域金融资源整合、后续投资管理等多方面内容,前期准备阶段的资金成本和时间成本无疑更高。

对此,中证鹏元评级研究发展部吴志武分析指出,“从债券发行结果来看,部分地方政府可能对于注资中小银行仍存在一定顾虑,尤其是地方政府对地方中小银行情况较为熟悉的背景下。毕竟地方政府需要对于专项债券承担偿付责任,出于理性会在风险和收益之间做出平衡。”

明确收益来源之后的下一个重要问题是如何退出?理论上来说,专项债间接注资补充银行资本,其退出方式主要是转让专项债对应股权,但中小银行股权转让情况并不乐观。此前温州银行、长沙银行、河北银行、厦门农商银行、郑州农商银行多家中小银行股权在拍卖中几经折价仍然流拍的新闻频频见诸媒体,已经显示了股权转让的困难性。而在非拍卖场景,非上市中小银行的股权主要在区域股权交易所交易,但此类交易所的交易又非常稀少。地方政府很可能面临债券到期后待转让股权难以成交的局面。

针对这一问题,部分省份在专项债发行之初便做出预防性安排。例如,广东省由辖内规模较大、经营完善、实力较强的南海农商银行、顺德农商银行和珠海农商银行作为专项债申请银行——普宁农商银行、郁南农商银行、揭东农商银行和罗定农商银行的战略合作单位,支持被注资银行改革经营机制,配合粤财控股做好资金管理,同时在本期债券还本宽限期后,参与粤财控股所持有上述中小银行股份的市场化转让。又例如,浙江专项债补充温州银行资本金项目提出,如遇无法正常偿付,由温州市财政预算安排政府性基金收入或通过资产处置等方式补足债券偿债资金差额。

归根结底还是要自力更生

“通过专项债券补充中小银行资本金,是党中央、国务院确定的阶段性、一次性政策。”此前,财政部在对一批人大代表建议的答复中,对本轮2000亿元计划给出了阶段性限定。

从外部制度安排来说,“这表明,发债不会永远持续下去,会受到时间限制,商业银行的资金流量会受到影响。”地方金融研究院研究员莫开伟对记者表示。也有业内人士分析,“ 这更提醒中小银行要抢抓政策机遇,加快化解金融风险。”

从地方政府角度来讲,在有效缓释区域金融风险的同时,要努力实现专项债资金顺利退出,防范政府债务风险。对此,财政部回复人大代表建议时曾有安排:

优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金,增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

以支持补充资本金促改革、换机制,将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。

压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任,在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下,一行一策稳妥推进补充资本金,地方也要充分挖掘其他资源潜力给予支持。

加强监管和全过程监督。对地方政府专项债券合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制,严防道德风险。

从被注资机构本身来说,“机构借助专项债注资契机补充资本、缓释风险是本轮帮扶的第一步、关键一步,但更重要的是通过化解风险提升发展质量,增强对地方实体经济的服务能力。”一位西部地区省联社高管表示。此外,吴志武指出,“专项债券补充资本金实质上是地方政府以自身较高的信用开展低成本融资,再给信用质量较差的中小银行融资和“输血”,但地方债资金的安全性仍取决于这些银行未来的经营能力,如果未来银行经营状况陷入困境,将会导致地方债资金退出存在较大的困难,无疑将会给财政带来一定的压力。”

2021年9月3日,中国人民银行发布的《中国金融稳定报告(2021)》称,要将中小银行改革和补充资本相结合,推动中小银行厘清定位、完善治理、加强风险管控,形成健康发展的长效机制。

对于中小银行如何培养长期稳健的资本补充能力,上海金融与发展实验室主任曾刚指出,这一方面需要中小银行提升资本管理效率,从“规模至上”向“质量优先”转变,逐步构建资本集约式经营管理机制。同时,寻求资本充足率和资本成本之间的平衡,强化内源资本积累,大力发展资本节约型业务。另一方面,建议政策层面发力,优化中小银行资本补充市场环境,逐步降低金融市场工具发行门槛,探索将中小银行发行的资本补充工具纳入货币政策操作范围,并结合中小银行业务和风险特征,在审慎合规前提下探索差异化监管策略。

资本充足是商业银行经营的底线,也是监管部门开展银行业审慎监管的核心。作为又一次大规模外部注资,本次地方政府专项债计划可以有效补充中小银行资本,化解机构风险,为中小银行发展释放更多空间,这对于近年来发展承压的中小银行而言无疑是一剂发展“强心针”。下一阶段,中小银行需审慎落实注资资金使用,同时不可过度依赖这一“输血”方式,要积极优化公司治理,调整业务结构,健全内控机制,切实增强自身“造血”能力。

网站编辑 - 尹华月