探索符合中国国情的农业再保险道路

目前，我国农业保险的巨灾风险分散机制还不够完备，成立中国农业再保险股份有限公司（以下简称“中农再”）有助于进一步完善巨灾风险分散机制。农业风险的一大特征是容易发生系统性风险，一场大灾往往影响范围很广，会影响保险机构财务的稳定性，间接影响保险机构对高风险地区的承保积极性。因此，“中农再”的成立有助于健全农业保险的巨灾分散机制，我国的保险体系也将更加完善。

各国农业再保险制度各不相同，均是根据本国实际探索而来。我国的农业再保险在“中农再”成立之前，已过了两段试验，第一段是完全市场化的再保险，第二段是“农共体”的试验，均积累了许多宝贵经验。成立一年来，“中农再”初步搭建了治理框架，开展了再保险业务，信息系统建设取得初步进展，初步构建了风险防控体系并开始走向正轨。在实践中，“中农再”的农业再保险业务也遇到一些法律职责定位、业务实践的困惑和问题，特别是备受争议的“约定分保”。

农业保险和《保险法》的关系

商业性保险遵循《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》），政策性农业保险不由《保险法》规范。这对于“中农再”的体制建设和职能定位，以及业务操作都很重要。

《保险法》有条款专门讲到农业保险。自1995年《中华人民共和国保险法》颁布以来，先后修订过三次，但有一条内容一字未动，即“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”

为什么这样规定？这是当初起草和制定《保险法》的保险前辈，从世界很多成功推行政策性农业保险国家的经验和我国此前农业保险商业性试验的正反经验中得出的结论，那就是政策性农业保险采取商业性保险的规范是行不通的。所以，在规范商业性保险的保险法律中，强调农业保险需要另外立法。政策性农业保险不适用规范商业性保险的《保险法》，农业保险的再保险也同样不能从《保险法》的视角来考量。

如何理解《农业保险条例》（以下简称《条例》）中的有关规定及其适用？因为《条例》中没有专门讲农业再保险问题，没有关于农业保险再保险的具体规定。所以，农业再保险的法律定位、实施方式和操作规范在法律法规方面是空白的。在这种情况下，一些人以《条例》质疑“中农再”的协议分保和其他相关操作。

《条例》第一条，即“根据《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国农业法》等法律，制定本条例”。第十六条，即“本条例对农业保险合同未作规定的，参照适用《中华人民共和国保险法》中保险合同的有关规定。”但这一条不能理解为按照或者遵照《保险法》中关于再保险的规定执行。

那么，《条例》是不是可以用来质疑“中农再”有某些不符合《保险法》的做法呢？答案是否定的。不能根据这两条就简单地认为农业保险和再保险完全由《保险法》和《中华人民共和国农业法》来规范。因为没有对农业保险立法，这个《条例》又非常粗略，而且作为政策性农业保险，已经不是原来意义上的保险，而是一种采取保险形式的农业和财政政策工具，它可以按照保险的操作方式，使用保险合同来做，没有必要将经营保险的方式和技术都一一在《条例》中列出来。这些方式和技术可以参照《保险法》中的规定，但并不表明《保险法》中所有的监管规则均适用政策性农业保险，也适用于“中农再”。也就是说，《条例》的未尽事宜，包括具有政策性职能的“中农再”的业务活动，“参照”《保险法》执行，并不是遵照《保险法》执行。前者是参考，后者是必须。

“约定分保”与《保险法》无关。“中农再”要求各家直保公司进行“约定分保”，实际上是行政性强制分保。但是，这种“协议分保”既不能从《保险法》中找到依据，也无法在《条例》中找到依据。对于这种业务方式，不能因为《保险法》不允许强制分保就判定“中农再”违规，这并不符合法理。

“中农再”对各家直保公司实行所谓“约定分保”的规定，没有违规和不违规的问题，也没有错误和正确之分，这只是一种特殊的再保险机构的创新实践，如果将来实践效果好，可能会写进修订的《农业保险条例》或者《农业保险法》。也可能通过实践，这种“约定分保”会被其他更好的方式代替，使再保险业务模式得到改进和完善。

农业保险“协议分保”与WTO相关规定的关系

有人认为，这种“协议分保”有违《保险法》和WTO的相关规定。这种看法是不对的。如上所述，协议分保虽然是行政性强制分保，但与《保险法》没有关系，也与WTO没有关系。

其一，政策性农业保险和再保险不由《保险法》规范。如上所述，政策性农业保险本质上不是商业性保险，只是利用商业性保险产品形式和经营形式，实现农业可持续发展和财政转移支付的手段和工具。虽然《条例》中没有对农业再保险做出专门规定，但从其他国家的实践来看，他们或多或少都有某种“强制”，只是强制的方式和程度不同。当然，这种“强制”是以较好的利益机制来实施的。

美国、加拿大的直保公司分给其他国际再保险市场的分出业务与留在FCIC（美国联邦农作物保险公司）和各州共担资金池的保费相比，只是一小部分。这和政府提供的再保险具有较大吸引力有关。美国2020年政策性农业保险原保费大约100亿美元（还有10亿美元政府不补贴、FCIC业不参与的雹灾和列明责任的保险），分到国际再保险市场上的分保费大约14~15亿美元，约占总保费的14~15%。加拿大2020年政策性农业保险原保费近20亿美元，分出给国际保险市场的保险费大约1.6~1.8亿美元，占总保费的8~9%。大部分分保份额是分给政府部门（财政部）的。

其二，农业保险作为政府支持农业风险管理的手段，丝毫不违反WTO的《农业协议》。事实上，《农业协议》并不管各国农业保险直保和再保的经营方式和操作规则，只要不违反“黄箱政策”和“绿箱政策”的相关规定即可。有人认为，WTO不允许强制保险的规定，并没有区分商业性保险还是政策性保险。但是各国政府支持的农业保险在法律上就和商业性保险划清了界限。政府支持的农业保险和商业性保险没有关系，自然也不受WTO的约束。

“中农再”需要探索一条最符合中国农险国情的道路

“中农再”成立之后，正在探索一条不同于商业再保险公司的新的农业再保险道路和制度。有些受到争议的“20%的成数分保协议”，实际上就是这种尝试的一部分。合适与否，现在评论还为时尚早。另外，目前一些再保险的协议内容也需要在实践中逐步改进和完善。例如，“分保协议”规定“保险+期货”内的业务不接受分保，这也需要具体分析。实际上，“保险+期货”内的业务有三类，一类是保险公司承担完全价格保险和收入风险的“期货+保险”； 一类是 “价格保险+期货”，保险公司完全不承担任何风险；一类是“收入保险+期货”，保险公司与期货公司共同承担收入风险。如果说“价格保险+期货”不接受分出业务是正确的，那完全由保险公司承担收入风险的“保险+期货”和“收入保险+期货”业务也不一定要拒之门外。至于接受成数分保还是超赔分保，都可以研究。

如何处理政策性保险再保险的业务结构和市场结构，也是一个需要探讨的问题，即“中农再”和国际再保险的关系问题。尽管我国国土广袤，有充分的分散农业保险风险的空间，但是也要考虑巨灾风险，把部分责任分给国际再保险人，包括我国的再保险机构，把风险在全球范围进行分散。这绝不是“肥水外流”的问题，而是保险人必须具有的保险思维和视野。当然，留多少给“中农再”之外的再保险人，需要实践，也需要研究。

“中农再”如何优化分保方案，需要一个探索过程。我国1995年颁布《保险法》，规定20%的强制分保。当时我国还未成立专业再保险公司，我国加入WTO之后，逐步取消了强制分保，国内也在中国农业再保险股份有限公司之后又成立了好几家专业再保险公司，再保险市场的组织结构、业务结构以至整个国内外市场结构逐步优化。“中农再”保险业务结构、组织结构和市场结构的优化同样需要有一个过程。

进一步拓展“中农再”的政策性职能

尽管目前“中农再”的商业性质和政策性职能有一定冲突，要发挥更多的政策性职能会受到一些监管规则的约束，但是希望“中农再”在我国国情下，能更多地发挥某些行政职能。这是我国政策性农业保险发展的需要，也是国务院批复成立这家特殊的再保险公司的一个意图。

现在的问题是：第一，大家是不是认可这种需要？第二，如果认可，如何实现这种需要？当然，只依靠“中农再”本身的努力还不够，还需要有关部门通过适当途径来帮助其实现。如果没有一定的组织形式、没有权威认定，“中农再”很难担当和实施国务院赋予的重大使命。

建立农业保险巨灾风险管理体系是国务院赋予“中农再”的重要使命。建立大灾基金的重要性不言而喻。当务之急是需要在理顺关系的条件下着手设计此项制度，尽早拿出一个方案。包括基金的规模，基金层级、基金筹集规则，使用规则以及基金的管理等。要明确“中农再”是国家基金的组织者和管理者，也是基金运用的操作者。

因为“中农再”采取了“股份制保险公司”的形式，因此，当下监管部门按照商业保险公司来对其监管。“中农再”虽然是股份制保险公司，但它是承担国务院赋予的政策性职能的一个特殊的保险公司。必须通过修订《条例》，对“中农再”的职能作出明确定位，特别明确要按照政策性机构来管理和监督，或者不按照《保险法》实施监管，并将国务院要求承担的行政性职责规定清楚。现在一些关于约定分保、招投标规则、建立农业保险信息平台等方面的分歧都与法律法规有关。