加强股东行为约束 规范关联交易行为

近年来，金融行业风险事件频发，涉及金融机构公司治理层面的深层次问题不断暴露，就中小金融机构而言，突出表现为大股东操控、内部控制、利益输送等，严重损害了金融消费者、中小股东和其他投资者权益乃至国家利益，影响经济金融稳定。

不正当关联交易背后隐藏违规行为

日常监管中，银行保险机构关联交易的主要违规表现有关联交易制度不健全、关联交易审批程序和操作流程不规范、关联方识别和报告不全、违规向关联方发放信用贷款和无担保贷款、关联交易报告和信息披露不合规等，其主要原因是内控管理不健全或运营操作不当。然而，某些出于不正当目的的违规行为隐藏其中，可能给经济社会造成严重危害。

利益输送，资金占用。一些集团通过非法手段取得银行保险机构的实际控制权，把银行保险机构当作“提款机”，达到其利益输送和资金占用的目的，主要手法就是不正当关联交易。一是利用非公允交易或虚假交易进行利益输送。银行保险机构在实际控制人的操纵下，以明显偏离市场公允价值的价格与实际控制人名下其他企业发生关联交易、输送利益，交易方式包括出售或购买资产、资产置换、资产赠与、关联方承担债务和费用、提供或购买服务、委托或受托经营、债务重组等，甚至捏造虚假合同和交易标的进行虚假交易。二是通过资产转让、股东借款或关联方贷款等方式实现资金占用。银行保险机构的实际控制人将其名下难以变现的资产，例如不动产，转让给银行保险机构，或包装成滚动发行的金融产品，由银行保险机构长期持有，以实现资产变现或获得流动性的目的。实际控制人还可能通过设立大批空壳公司向银行保险机构借款以套取资金，极易给银行保险机构造成重大损失。

资金绕道，规避监管。资金绕道的目的是为了隐藏资金的真实去向，隐藏资金去向是为了规避监管。一些集团通过设立大量空壳公司，利用复杂的资金绕道隐藏关联交易的实质，主要目的是套取银行保险机构资金，通常用于给银行保险机构循环注入资本金，以达到给资本加杠杆、撬动更大规模资金的目的。一是拉长资金绕道路径。紧盯监管动向，在监管检查层级的基础上增加1到2层，目前，一些银行保险机构的绕道路径已经超过6层。二是资金拆分。在绕道的基础上将资金打散，先拆后汇集，增加监管追踪和认定的难度。三是资金置换。某些集团控制着多家银行保险机构，围绕这些机构形成两个甚至两个以上的资本闭环，不同闭环间进行明面上的关联性隔离，通过不同闭环间的资金置换和流动增加资本杠杆，从而逃避监管。

金融控股集团内关联交易。金融控股集团内的关联交易包括集团内交易性运营、短期流动性集中管理、实体间资产交易、实体间资金转让等行为。内部关联交易一方面给金融控股集团带来协同效应，降低运营成本，提升资产负债管理效率；另一方面可能导致风险在集团内传导、沉降、积聚。一些民营资本控制的金融控股集团因其复杂的资本运作，风险尤其突出，甚至形成外溢。一是资本金重复计算。金融控股集团通过不正当的关联交易，使有限的资本金以“注资—投资—再注资”的形式在集团公司和各子公司之间流动，致使资本金被反复计算，集团资本金总额虚增，资本充足率虚高。二是高财务杠杆。金融控股集团公司和子公司之间相互持股、借贷、投资、担保，形成一系列复杂的金融链条，大幅提高了集团整体财务杠杆，降低了集团抵御金融风险的能力。三是利润转移。金融控股集团出于避税或资本运作方面考虑，通过不正当关联交易在不同子公司之间转移利润，造成市场欺诈和监管失灵。

关联交易监管仍存在痛点难点

隐性关联方认定困难。一些银行保险机构股东背景复杂，形成了庞大的关联体系，能够通过多种方式将关联关系隐藏在监管难以触及的角落。其中，民营机构因其民营股东所受管制较少，隐藏关联关系的行为往往更加隐蔽。一是以境外空壳公司为跳板。银行保险机构的实际控制人利用某些国家或地区对公司设立管制宽松的条件，设立能够实际控制的空壳公司作为银行保险机构控股股东或不正当关联交易的跳板。关联关系和资金流一旦涉及境外，常规监管手段很难追查，也难以穿透认定。二是用“无关”自然人进行关联隔离。一些交易链条中的空壳公司，穿透后的明面实控人往往是一个看似“无关”的自然人，一些银行保险机构通过这些自然人隔离关联关系，隐藏其不正当关联交易。三是利用关联人变动规避监管。关联交易发生前，银行保险机构的实际控制人操纵交易方关联人临时卸任董监高职务，人为斩断关联关系，为关联交易“让道”，甚至在交易发生后恢复关联人原职。四是借股份“代持”隐藏关联关系。利用股份“代持”规避监管要求在中小银行保险机构中较为常见，某些集团利用暗中“代持”实现对银行保险机构的控制，并隐匿实际关联方与银行保险机构发生的关联交易。由于代持行为的私密性，监管上对“代持”行为往往很难认定。

公允价格判断困难。交易公允性是关联交易的核心问题。相对于其他行业，银行保险机构关联交易标的涉及的类型、行业、领域更广，监管上难以细化交易价格是否公允的判定标准。实际工作中，监管人员受能力和监管手段的限制，很难对关联交易的公允性作出证据充分的认定。尤其在互联网金融快速发展的背景下，新型关联交易不断涌现，例如，互联网平台引流获客、信息资产交易、技术共享、信用共享等，由于缺乏权威的参照标准和评估规则，判断关联交易是否存在利益输送格外困难。

监管成本与违法成本不匹配。一是违法成本相对较低。资本都有趋利避害的特点，会自主评估违法行为的成本和可能获得的利益。对某些资本集团来说，相较于占用、挪用银行保险机构巨额资金所带来的利益，违规关联交易受到的处罚仍然缺乏威慑力。二是监管成本相对较高。经过多年严监管的“洗礼”，目前银行保险机构的不正当关联交易都做得比较隐蔽，查实一笔、形成完整证据链所消耗的监管资源较大。时间和效率的要求使得监管检查很难暴露银行保险机构违规关联交易的总体情况，一些机构难免心存侥幸。

完善监管体制 规范市场秩序

金融开放是我国对外开放格局的重要组成部分，是深化金融供给侧结构性改革、实现经济高质量发展的内在要求。近年来，随着金融开放的不断扩大，股东股权、关联交易等领域的金融市场乱象也不断涌现，给监管机构防控金融风险工作提出了更高的要求。监管部门应着力完善银行保险机构关联交易监管的体制机制，切实规范市场秩序，守住不发生系统性金融风险的底线。

完善穿透监管的法律依据。明确实质重于形式和穿透监管原则，并制定相应的操作细则，列举可穿透认定关联交易的常见情形，明确认定程序流程，制定认定标准，使穿透认定关联交易有法可依、有规可循，提升监管可操作性。

强化源头治理。限制关联关系不清晰或过于复杂的民营资本涉足银行业保险业，并明确持续性要求。从司法层面明确对银行保险机构的股份代持或同等效力的协议不予支持，避免银行保险机构因股份代持突破股权监管限制，甚至被实际控制。

加强业务准入监管。从交易对象、交易方式、交易标的等方面制定禁止性规定，铲除银行保险机构不正当关联交易的生存土壤。规定重大交易的交易对象必须具备一定资质，不得利用各种嵌套交易拉长融资链条，关联交易标的不能是高风险资产、难以变现资产或公允价值难以评估的资产等。

加大处罚力度。对不正当关联交易建立明确的罚则，细化不同情形适用的处罚手段，加大处罚力度。加重经济处罚，处罚金额与不正当关联交易金额、利益输送规模挂钩。强化股东处罚，赋予银行保险机构不正当关联交易损失追索权。

加强监管能力建设。一方面，加快监管科技运用，利用技术手段提升监管工具、监管流程效率，例如，开发资金流监测工具、云端办理资金检查手续等；另一方面，强化监管干部能力培训，提升监管干部对银行保险机构关联交易的认识和敏感性，培养能查能管的优秀干部。