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    发布时间:2018-10-09 14:58:02     文章来源:原创     点击量:223

强化银行业行为监管的理论及实践探索

 

第五次全国金融工作会议指出“加强功能监管,更加重视行为监管”,这是我国首次正式在金融监管方面提出“行为监管”的概念,行为监管成为强监管和补短板的重点方向。银行业作为我国金融业最重要的组成部分,无疑是未来开展行为监管的重中之重。银行业监督管理部门在全面引入行为监管的新形势下,如何立足发展实际,有效发挥行为监管的巨大优势,充分保护金融消费者合法权益,维护金融市场公平交易,依然是一个值得不断探索前进的过程。

当前突出和强化行为监管的现实必要性

行为监管的根本目的在于监管部门通过前期审查、信息披露、风险评估等方式,以实现减少信息不对称、保护金融消费者合法权益和促进金融市场公平交易的监管目的。

在计划经济时代,我国金融业的经营具有鲜明的计划性质,缺少自由市场主体,不存在实质上的信息不对称。改革开放前三十年,我国金融行业按照分业经营原则开展活动,业务链条较短,业务品种单一,信息不对称虽然存在,但是对不特定金融消费者尚未构成明显的潜在危害,也未对整体金融稳定构成显著威胁。随着改革开放不断深入,银行业领域信息不对称的现象逐渐加深,带来的风险也相继开始集中暴露,均对行为监管提出了强烈的需求。

一是混业经营持续走向深入。随着改革开放持续走向深入,金融市场进一步繁荣,银行、保险、证券以及信托等原本分业经营的金融机构,相继通过投资入股、业务合作、产品开发等方式被紧密联系、相互融合在一起。伴随着混业经营的复杂化,各类交叉金融产品层出不穷,金融消费者的投资资金通过金融通道在同一金融主体的不同业务或不同金融主体之间流动显著加快,各类风险被显著放大。

二是金融消费者处于劣势地位。银行业金融机构作为金融产品的设计者,以格式合同的方式向金融消费者提供标准化的金融产品,在产品权利和义务的划分上具有天然的主导权,处于强势地位,加之银行业金融机构掌握着娴熟的金融技能,致使在金融活动中,金融消费者极易因为不平等地位成为被侵害的一方。这种侵害,有时候是明显违背现行法律要求的,例如非法搭售、欺诈、虚假陈述和利益寻租等,有时候是披着合法外衣的违法行为,例如隐瞒金融证券的底层劣质资产、收取不合理的服务费和对借款人过度授信等。

三是金融风险防控压力较大。近年来,我国银行业领域积聚了一定的风险,很多风险的产生同金融产品的设计有着很大的关系。在资金流动性较为充裕的顺周期当中,这种金融产品的风险难以充分暴露,或者暴露后能够被及时化解,但是一旦进入逆周期,这种金融产品的风险极其容易在短期内暴露,并形成巨大的破坏性。要将金融产品中存在的这种风险进行有效控制,必须加强对银行业金融机构的行为监管,对金融机构产品开发和交易行为进行有效监管,适度抑制银行业金融机构盲目的对外扩张,平滑各个时期内的风险波动。

四是监管模式存在短板。随着金融改革的不断深化,银行业金融机构在业务结构和风险特征方面均出现了新变化,最为显著的是交叉金融产品的增多,暴露出银行业监管制度和实践中存在的一些缺陷。一是分业监管导致监管真空和监管套利。由于分业监管中监管标准存在差异以及相互之间信息的不衔接,致使部分领域成为金融监管的真空地带,并且为监管套利行为提供了一定的土壤。二是传统监管模式难以有效防范金融产品风险。传统的银行业审慎监管更加注重事前审批和对核心监管指标的监控,但是目前银行业领域风险的爆发大都集中在交易环节,集中表现为违法的交易行为。这一环节的风险不能通过事前审批来防范,而且通常在监管指标上得到反映时风险已经大量累积。三是金融消费者保护长期处于被动。长期以来,银行业监督管理部门对于金融消费者的保护较为被动,往往都是在接到投诉后才介入处理,并且通常是一事处理,很少对涉及纠纷的金融产品和背后的金融行为进行监管审查,未能将金融消费者保护发展成为防控金融风险的有效途径,行为监管能力因此长期难以得到实质发展。

行为监管和审慎监管、金融消费者保护之间的关系

行为监管在我国金融监管领域属于新生事物,在开展行为监管工作之前,必须结合我国传统监管实际,厘清行为监管的概念。

(一)行为监管与审慎监管不同。我国传统的审慎监管主要是通过量化的监管指标来关注金融机构的经营现状,而行为监管则是通过制定公平的市场规则,打击操纵市场及内幕交易,对银行业金融机构的市场行为进行监管,要求被监管对象禁止误导和欺诈、充分信息披露、保护个人金融信息等方式,以期实现降低金融市场交易中的信息不对称,推动金融消费者保护及金融市场公平有序。

(二)行为监管与金融消费者保护不同。金融消费者保护属于行为监管的应有之义,但是却不能将二者等同起来。一是从对象来看,行为监管既包含了对金融机构与金融消费者之间零售交易行为的监管,也涵盖了对金融机构同业间的批发业务、金融机构与工商企业之间对公交易行为的监管。其内涵要广于金融消费者保护。二是从目的上看,行为监管的目的除了保护金融消费者之外,还肩负着维护金融市场秩序的责任。三是从主体上看,行为监管的主体必须是国家法定的金融监管机构,其本身是一种行政权力的行使;金融消费者保护的实施主体则是多元的,可以是具有职权的行政机关,也可以是银行业金融机构或者行业协会等其它组织,其实施不具有行政主体的唯一性。

强化银行业行为监管的路径探析

(一)健全银行业行为监管的法律制度。行为监管以金融消费者保护为核心,我国现行法律中关于金融消费者保护散见于《合同法》《商业银行法》《消费者权益保护法》及相关金融监管法律法规中对存款人和其他客户等主体合法权益的保护,金融消费者作为一个整体并未独立纳入到法律保护的范畴,金融消费者保护的立法体系尚未形成。未来行为监管模式的构建,首先应当围绕金融消费者保护,建立健全银行业行为监管法律,从法律层面确立行为监管的主要内容。

(二)明确银行业行为监管的主体机关。行为监管属于金融监管的有机组成部分,其监管权力的行使必须由法定的监管部门来行使。加强行为监管,应当成立行为监管部门,配备足够的人力、物力资源开展行为监管工作,切实保障金融消费者权益不被侵害。由于我国银行业行为监管的对象为银行业金融机构的市场行为,属于微观监管,在我国目前“一行两会”的监管模式下,为避免剧烈的组织架构变动,可以采用“内双峰”监管模式,由银保监会来行使对银行业的行为监管职责似乎更加合适,但是应当确保行为监管机构在银保监会内部具有更大的独立性。

(三)明确行为监管的监管原则。金融行为中的风险具有极大的不确定性,这种不确定性可能带来损失,却也是金融的价值所在。这就要求在实践中,约束银行业金融机构市场行为的行为监管具有柔性,既不能对风险隐患巨大的市场行为放任不管,又不能对存在风险可控的市场行为锱铢必较,因噎废食,必须坚持“四项原则”有效开展银行业行为监管。

一是公共性原则。公共性原则是行为监管部门在开展行为监管时应当遵守的首要原则。行为监管必须恪守公共性原则,其目的是维护公共利益,即维护不特定多数人的利益。监管部门应当从公共利益的角度出发开展行为监管,不得通过违法违规方式维护银行业金融机构利益、不得利用监管便利寻租。

二是诚信原则。行为监管的对象是金融机构的市场行为,作为一种行政权力,一方面,行为监管的方式主要表现为对记录相关市场行为的文件的审查,这就要求银行业金融机构在配合、参与行为监管中必须全面、诚实地向监管部门提供资料,开展信息披露,另一方面,在行为监管之下,银行业金融机构应当对金融消费者和其他交易对手保持诚实,不得恶意损害对方合法利益,例如不得欺诈、串谋,或隐瞒可能造成对方重大损失的不利事实。

三是全流程监管原则。全流程监管原则是行为监管部门在工作开展中应当遵守的方法原则。行为监管既不是单纯的事后监管,也不是单纯的事前监管,而是伴随金融市场行为存在的全流程监管,但是这并不意味着要对各类市场行为都进行严格监管。在监管活动开展中,应当根据市场行为的风险程度选择全流程介入的频率和深度。对于交叉金融产品、资产证券化和不良资产处置等潜在风险较大的市场行为,应当从事前、事中和事后进行严格监管,有效规范市场行为;另对于其他业务和内控方面,则是要通过明确重点风险环节,有的放矢地开展监管,好钢用在刀刃上,确保有限的监管资源高效运转。

四是适度弹性原则。行为监管具有天然的柔性,集中体现为监管部门对自由裁量权的行使。这种自由裁量权的行使必须以法律为依据,必须以保护金融消费者合法权益、促进市场主体公平交易为目的,必须充分体现监管的权威性、有效性和公平性。在自由裁量权的行使问题上,首先要解决好权力滥用的问题:一是要解决好监管人力资源的配备问题,不同于审慎监管以核心监管指标为主的被动型监管模式,行为监管的主动性更强,必须有一只法律意识严明、金融知识功底过关的监管队伍开展行为监管工作,避免出现“歪嘴的和尚念经”。二是要强化效能监察。要强化对行为监管部门的内部监察,避免行为监管部门滥用自由裁量权,但是也要明确,除非明显违背自由裁量权的行为监管之外,内部监察不宜过多干涉行为监管部门的监管行为。宁夏固原银监分局 尹怀恩)

 

 

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