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    发布时间:2017-08-22 15:03:08     文章来源:原创     点击量:487
美国、加拿大政府推动小企业融资的做法与启示

美国、加拿大政府推动小企业融资的做法与启示

 

  从美国、加拿大两国的相关经验可以看出,支持小企业及普惠金融发展,应健全扶持立法保障,精准确定扶持对象,合理确定目标次序,建立市场化运作机制,完善反馈评价机制

 

文/李均锋 银监会普惠金融工作部主任 张弘 银监会普惠金融工作部

 

  随着宏观形势和政策环境的变化,小企业成为发展普惠金融的重点领域和薄弱环节,也成为供给侧结构性改革中“补短板”的核心内容。小企业缺信息、缺信用,抵抗市场波动能力弱、生命周期短、财务核算不规范,导致商业性金融机构缺乏对其进行融资支持的内在动力,成为各国面临的普遍难题。破解此难题离不开政府的支持,也成为各国的普遍共识。但采用怎样的机制、怎样的方式予以支持,如何应对扶持过程中的规范问题和风险问题,可能存在多个最优解。本文选择美国、加拿大两国政府的部分政策措施作为研究内容,从机制上借鉴其促进小企业融资、规范普惠金融发展的良好经验。

  加拿大政府担保推动小企业融资情况

  加拿大政府为支持推动小企业融资,在全国范围内实施了中小企业融资担保计划(CSBFP),具体由加拿大创新、科技和经济发展部(ISED,前身为加拿大工业部)组织实施。

  基本情况

  ISED以付薪雇员人数划分企业规模,雇员人数在500人以下的企业被定义为中小企业,100人以下的为小企业。为支持促进中小企业融资,加拿大联邦议会发布《中小企业融资法案》,决定实施CSBFP,以政府担保的方式帮助中小企业以较低成本获得银行贷款。

  CSBFP基本的运作机制是,与银行合作开展担保贷款业务,具体委托合作银行办理,针对中小企业客户的不动产、租赁物和设备融资等借款需求,由政府提供担保并收取一定费用,但要求借款企业以相应资产抵押权等提供反担保,由银行自行审查决定是否发放贷款。发生损失时,政府承担85%,银行承担15%,一个五年计划期间,政府承担的损失上限为15亿加元。合作银行需缴纳贷款金额1.5%的一次性担保手续费和1.25%的年度管理费(转嫁借款企业);借款企业需缴纳2%的一次性注册费,由银行转嫁的1.25%年度管理费包含在借款利率中。

  ISED对CSBFP的管理职能包括:项目设计和相关规则制定,贷款人审批和授权,贷款注册与收费,审核贷款人上报的贷款损失,评估并上报项目运行情况等。每个五年计划结束时,加拿大联邦议会对其进行审议,决定是否终止该计划。

  具体做法

  法律依据。《中小企业融资法案》和《中小企业融资规章》确立了CSBFP的基本框架,规定了发放、管理担保贷款及申报贷款损失的有关条件和程序。

  合格借款人与贷款人。CSBFP借款人需满足如下条件:在加拿大开展业务或有经营场所;面向公众提供商品或服务;以盈利为主要目的;预计年收入不超过1000万加元。合格的CSBFP贷款人包括加拿大支付协会会员、信用合作组织成员和经ISED部长批准的其他组织。

  贷款用途、额度和期限。CSBFP贷款仅限于不动产融资、租赁物改善融资、购买设备融资和注册费,不能用于营运资金、劳动力成本支出、供应商欠款偿还、借新还旧、购买股权等。CSBFP最大借款额为100万加元,其中租赁物改善和设备购买融资最大借款额为35万加元;借款期限最长为10年,不动产贷款期限最长为15年。

  贷款利率。CSBFP可选择浮动利率或固定利率,但需满足相应的上限:浮动利率上限为贷款人在贷款期限内每日的主要利率上浮3%(含1.25%的年度注册费),固定利率最高为贷款人的单户住宅抵押贷款利率上浮3%。CSBFP贷款利率比同类小企业商业贷款利率平均大约低2%。

  贷款申请程序。借款人应直接向金融机构申请CSBFP贷款,要求贷款人尽到与普通贷款一样的尽职调查义务,范围包括借款人及对借款人负有法律或财务责任的人。贷款人根据一定标准判定中小企业独立性和关联关系。如果多个中小企业被认为是关联借款人,则所有关联方总的借款上限视同单个借款人。

  担保措施。一是强制性的基本担保措施。要求对以CSBFP贷款购买的不动产必须以该不动产的第一顺位抵押权作为担保,对其他担保物也要求第一顺位的求偿权;同时要求公平对待同一借款人三十天内的普通贷款和CSBFP贷款,即不得向优质项目发放普通贷款、不得向其他项目发放CSBFP贷款。二是附加担保措施。可在基本担保措施的基础上,以其他商业资产作为附加担保措施,但个人资产除外。三是保证。贷款人可接受第三方公司或个人保证。

  还款及违约。计划要求借款人每年至少归还利息和部分本金一次,其余可以根据借款人需要设定。贷款违约时,贷款人须在借款人最后一次支付本金或利息的60个月内提交损失声明。

  美国财政支持小企业融资及普惠金融发展情况

  美国财政部支持小企业融资及普惠金融发展的职能主要在国内金融办公室,下设小企业、社区发展和住房政策业务部,具体负责促进小企业融资和社区经济发展、监督州小企业信贷计划(SSBCI)和小企业信贷计划(SBLF)执行等。近年来,美国财政部实施了一系列支持小企业融资的计划,有效撬动了民间资本和市场主体拓展和深化小企业金融服务。

  州小企业信贷计划

  州小企业信贷计划由2010年颁布的小企业就业法案创建,为期七年,到2017年9月27日终止。联邦政府投入15亿美元支持各州的小企业信贷计划,要求各州为联邦政府提供的每1美元撬动10美元的民间投资,用于支持州内小企业融资,以达到增加150亿美元小企业融资的总体目标。法案要求财政部为各州计划提供技术指导,并推广实践经验。

  各州SSBCI可采用贷款参与、贷款担保、抵质押支持、资本进入等多种方式实施。一是贷款参与,包括直接贷款参与(州政府基于已有商业贷款,直接发放一笔与之配套的、期限相同的贷款)和购买参与(州政府购买部分存量贷款,作为次级受偿者)。二是贷款担保,适用于银行需要诉诸第二还款来源才愿意放贷的情形。当借款企业所能提供的担保达不到银行条件时,州政府帮助其弥补担保的不足。三是抵质押支持,针对借款人抵质押物不能完全满足银行要求的情形,州政府提供一定的金钱质押弥补缺口。四是资本进入,由借款人、银行和州政府出资,拿出贷款总额的一定比例(4%~14%),设立贷款人保障基金账户,用于承担可能出现的贷款损失。对于单笔贷款,在保障基金账户资金耗尽之前,贷款损失可以被全额覆盖。

  从实际借款情况来看,96%的贷款流向50人以下的企业,80%的贷款流向10人以下的企业;半数以上的贷款流向经营不超过5年的小企业,42%的贷款流向中低收入地区的企业;平均贷款金额为31.9万美元,超过三分之二的贷款金额低于10万美元。可以看出,SSBCI受众确实具有小额、分散的特点,通过州的管理体制和社区的活动半径,有效地将传统金融服务向末端小企业延伸。

  从目标贷款人来看,SSBCI主要面向参与存款保险的存款类机构(含银行)、信用社及社区发展金融机构(CDFI)。实践中,60%的贷款与社区银行合作发放,加上社区金融发展机构,业务占比高达87%。这与不同银行的战略定位有关,但也体现了州政府与州内银行的联动关系。州政府作为该计划实施的关键环节,在标准制定、实施操作等方面处于主导地位,因此在实施计划时往往从州内银行的特点出发,甚至为其量身定做贷款计划。

  小企业信贷计划

  针对危机后金融机构资产质量下降、小企业信贷供给受限等情况,2010年9月,奥巴马总统颁布了小企业就业法案,创立了小企业信贷计划,由财政为符合条件的社区银行和社区发展信贷基金注资,鼓励金融机构增加小企业贷款,与小企业、投资者合力推动经济增长和就业繁荣。

  SBLF基本的运作模式是,财政资金注入后,以优先股的形式存在,到期后返还本金并支付分红。银行向合格小企业贷款越多,要求的分红比例越低,以此激励银行发放更多的小企业贷款。这在法案的相应条款中也有明确。计划要求的初始分红率为5%,如果小企业贷款增速超过10%,分红比例降至1%;如果小企业贷款增速低于10%,分红比例降至2%~4%;如果两年内小企业贷款未增长,分红比例升至7%;如果四年半投资到期未赎回,分红比例提升至9%,体现资金成本和惩罚性条款。从本质上看,计划相当于为金融机构的小企业贷款提供了低息再融资。

  从贷款特征和激励效果看,参与SBLF的金融机构近80%的小企业贷款额度不超过25万美元,49%的贷款期限超过两年,60%的贷款采用可变利率定价模式,平均放款利率为3.8%,确实满足了小企业较长期的贷款需求,且贷款成本相对可控。截至2016年6月末,参与SBLF的机构累计增加了187亿美元小企业融资。

  从财政资金效益来看,目前初始投入的40亿美元大部分已到期收回,且分红能够覆盖成本,财政资金取得正收益。随着项目到期,财政资金退出,民间资本随即进入接续。

  为确保财政资金效益和激励效果,美国财政部每半年需要向国会提交成本报告,涵盖计划中所有项目的全部成本、负债、运营费用和预期收益等。据财政部估计,在整个实施期内,计划将累计为财政资金带来5100万美元的正收益。

  美国联邦存款保险公司推进普惠金融发展情况

  联邦存款保险公司概况

  联邦存款保险公司(FDIC)是美国国会于1933年组建的独立的联邦政府机构,通过履行银行监管、存款保险、消费者保护、接管和处置金融机构等职能,维护美国金融体系的稳定和公众信心。FDIC主要依靠保费收入运行,无需财政拨款。截至2016年6月末,由FDIC提供存款保险的存款类机构达到6058家。

  从监管职能来看,FDIC作为各州非会员(未加入联邦储备体系)银行和存款类机构联邦层面的主监管者、所有存款保险受保机构的备用监管者,以及相关机构处置计划的评估监管者,其监管目标包括:受保机构安全稳健运行;消费者权益得到保护,被监管金融机构在其注册社区开展投资;大型复杂金融机构破产时得到妥善、有序处置。

  推动普惠金融发展的主要工作

  FDIC用“普惠经济”一词形容普惠金融,具体内涵是公共与私营部门合力帮助金融服务水平低下的消费者获得主流金融服务,核心关注点是提高金融产品的可得性、教育消费者如何充分融入银行体系。FDIC认为,消费者融入银行体系的第一步是开立银行账户,通过账户逐步培养储蓄习惯、积累信用记录,从而获得合理、可靠、全面的银行服务。

  为了加强受保金融机构和家庭、企业、社区等主体之间的联系,FDIC开展了一系列工作:一是家庭调查。2009年起,FDIC每两年开展一次全国性家庭调查,全面收集分析未获得银行服务或获得服务不充分的家庭情况。二是普惠经济联盟。FDIC在全国范围内发起建立金融机构、社区组织和其他市场上的合作者的广泛联盟,面向金融服务薄弱领域扩展储蓄、汇款、小额信贷、定向金融教育等基础金融服务。同时,在纽约、旧金山等8个地区建立更为广泛的区域普惠经济联盟,覆盖全美17个市场。三是试点计划。2008年,FDIC发起为期2年的小额信贷试点计划,共有28家银行参与。通过评估现有小额信贷产品,指导银行如何提供可负担的小额贷款,用于替代高成本信贷产品。四是咨询委员会。2006年,FDIC创建普惠经济咨询委员会,针对特定人群银行业服务可得性的相关计划提出意见建议,特别对支票兑现、汇票、储值卡、贷款、储蓄等基础零售金融服务进行具体评估。

  双重角色的经验分享

  FDIC肩负金融监管和发展普惠金融的双重使命,经过多年的积累,已将普惠金融作为一种视角与思维方式嵌入各项具体职能中。比如,最核心的存款保险职能,体现了对公众特别是存款人利益的保护;监管职能方面,通过监管受保机构,确保其公平对待消费者和存款者,遵守联邦消费者保护、反歧视以及社区再投资等法案;恢复处置职能方面,接管问题银行时,FDIC以很强的专业性秘密介入,在极短的时间内完成接管工作,最大限度地实现平稳过渡,避免引起公众恐慌。典型的情形是,周五银行下班后FDIC开始介入,下周一上午正常开业,客户来办业务才发现银行名称已换,但客户体验几乎没有任何变化。

  作为监管机构,FDIC的普惠金融工作充分体现了安全意识、风险意识和审慎监管视角。比如,在社区金融服务计划中,针对提升受保存款账户、抵押信贷可得性的措施,要求确保产品的安全性和可靠性;针对改善小企业金融服务的措施,要求金融机构审慎满足企业需求;在组织促进社区发展工作的同时,协助其开展相应的检查,确保安全合规。

  对我国政府支持小企业及普惠金融发展的启示

  健全扶持立法保障。无论是美国财政部的小企业融资计划还是加拿大的中小企业融资担保计划,都有明确的法案作为依据,而我国则多由政策性文件或部门规章作为扶持依据。美加两国以较高的法律层级推行扶持计划,有助于提升扶持的系统性、规范性和专业性,使得实施措施更明确、量化,增加市场主体参与的动力,也便于开展配套的监测评估,对我国完善普惠金融领域扶持立法、规范政府支持项目管理体制具有借鉴意义。

  精准确定扶持对象。美加两国实施的小企业支持计划规模并不大,但对扶持对象有严格、量化的限定条件,实现了较为精准的支持,避免了“大水漫灌”“撒胡椒面”。同时,美加两国的小企业支持计划大多有明确、可量化的扶持目标,如增加小企业融资、增加就业、拉动经济增长等。不同的政府部门往往结合自身职责确定目标,比如美国财政部更注重小企业融资规模的扩大和财政资金的收益,加拿大创新部则关注小企业贷款对经济和就业的拉动,这也影响了结果的偏好——前者最终带来了正收益,而后者则出现损失并由政府买单。

  合理确定目标次序。面临多重目标时,设定不同次序、权重显得尤为重要。初创小企业先天具有高风险特性,需要有相应的渠道或方式承担额外的风险。企业自身承担面临融资贵问题,金融机构承担带来资金可得性问题,政府承担则存在亏损问题,很难出现多方共赢的局面。绝对的最优解不存在,次序和权重有助于在特定条件下尽可能趋近目标。

  建立市场化运作机制。尽管扶持资金来源于政府,但市场化的运作机制有助于提升扶持项目的可持续性,最大限度地发挥财政资金效益。美国财政部的SBLF,资金以市场化的投资模式进入金融机构,到期收回并获得收益,民营资本发现有利可图自发进入,从而实现良性循环。财政资金起到了很好的桥梁作用。

  完善反馈评价机制。美加两国的小企业支持计划都包含了反馈评价机制。获得资金的州政府或机构定期向联邦政府报告资金使用情况,确保资金依约依规定使用,确认达到增加小企业融资的预期目标。同时,扶持项目的实施部门定期向国会提交影响报告,汇报实施效果并“游说”国会继续支持计划实施。普惠金融涉及面广,众多群体都有扶持诉求,究竟应该优先补贴谁、采用怎样的机制,如何确保有限的资源投入到最值得帮助的领域,这些都离不开科学的反馈评估机制。

文章来源:节选于《中国农村金融》杂志2017年08

 

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